“土地管控與房價上漲無直接關系”自然資源部作出回應

中國城市高房價之謎，多年來眾說紛紜。不少人將高房價歸因于高地價，并認為本質(zhì)在于土地供應不足。近日，自然資源部對此類說法作出了回應。

在11月5日對外公開的《對十三屆全國人大四次會議第1785號建議的答復》中，自然資源部表示，城市房價上漲是由多種因素造成的，除因住宅用地供應外，還與分配方式、信貸政策、保障房建設等等相關。第三次全國國土調(diào)查顯示，我國人均住宅用地面積已超過40平方米，在國際上已處于較高的水平，這表明對土地的管控與房價上漲并無直接關系。

“管控是必要的，但要改變方式。”在國家發(fā)展和改革委員會國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所國土經(jīng)濟室主任黃征學看來，不是土地管控問題，而是資源錯配的問題，特大城市、超大城市集聚人口能力強，但管控太嚴，曾經(jīng)有段時間原則上不再安排500萬人口以上城市的供地造成了影響。這是人口按市場化方式流動，而資源按計劃手段配置導致的矛盾。

在“房住不炒”調(diào)控主基調(diào)下，為降低土地市場過度競爭，穩(wěn)定地價與預期，今年自然資源部推出供地“兩集中”政策。值得注意的是，第二批集中供地中，多個城市土地市場降溫，溢價率普降。第一輪集中供地平均溢價率為15%，第二輪溢價率平均只有3%，除深圳、廈門等溢價相對較高外，大部分城市基本以底價為主成交。

但同時，調(diào)控收緊融資壓力下，民企拿地激進性大為減弱，土地流拍率上升，20城第二批供地流拍撤牌率達到31.8%（首批次為6.5%）。以往競爭激烈的土地市場，歸于平靜，甚至顯現(xiàn)“寒流”。

嚴控人均建設用地，并未遏制城鎮(zhèn)化發(fā)展

此處提及的十三屆全國人大四次會議第1785號建議，即2021年全國兩會期間，全國人大代表、清華大學政治經(jīng)濟學研究中心主任蔡繼明提交的《關于取消對城市人均建設用地不合理限制的建議》。

在這篇建議中，蔡繼明認為，城市建設用地增長快于人口增長是世界性普遍規(guī)律，我國現(xiàn)行人均城市建設用地標準缺乏科學依據(jù)，長期以來對土地資源的計劃配置和行政限制，導致了土地總體利用水平低，遏制了城鎮(zhèn)化進程。

蔡繼明表示，我國現(xiàn)行的城鎮(zhèn)用地增長彈性系數(shù)不超1.12、城鎮(zhèn)人均建設用地不超100平方米、特大超大城市不再新增城市建設用地等限制缺乏科學依據(jù)。這些不合理限制導致建設用地在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、大中小城市之間、住宅與工商之間的扭曲和低效配置，導致城市房價與收入比超高，抑制了城市居民消費。

對于這些建議，自然資源部在答復中表示，在資源環(huán)境緊約束下，特別是新冠肺炎疫情之后國際形勢變化，我國更需要嚴格控制建設用地規(guī)模，限制占用生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間，無法像人少地多的歐美發(fā)達國家采用低密度、長距離、機動化的城鎮(zhèn)擴張模式，勢必需要對人均城市建設用地作出偏緊的控制。

有研究表明，對于中國這樣的人口大國，放松人均建設用地的偏緊控制，將導致建設用地擴張，增加二氧化碳排放數(shù)量，不利于我國兌現(xiàn)碳達峰碳中和的國際承諾。

自然資源部在回復中表示，我國對人均建設用地進行嚴格控制并未遏制城鎮(zhèn)化發(fā)展。第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國常住人口城鎮(zhèn)化水平已達64%。第三次全國國土調(diào)查成果顯示，近10年來我國城鎮(zhèn)建設用地快速擴張，人均城鎮(zhèn)建設用地出現(xiàn)較大幅度增加，特別是中心城市和城市群，城鎮(zhèn)建設用地擴張速度明顯加快。

根據(jù)《第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報》，“三調(diào)”結果顯示，全國建設用地總量6.13億畝，較“二調(diào)”時增加1.28億畝，增幅26.5%，同期國內(nèi)生產(chǎn)總值增長109.4%，常住人口城鎮(zhèn)化率從48.34%提高到62.71%，建設用地的增加與經(jīng)濟社會發(fā)展的用地需求總體相適應。

但從“三調(diào)”數(shù)據(jù)看，城鎮(zhèn)建設用地總規(guī)模達到1.55億畝，節(jié)約集約程度不夠問題依然突出，一些地方存在大量低效和閑置土地。全國村莊用地規(guī)模達3.29億畝，總量較大，布局不盡合理。城鄉(xiāng)建設用地盤活利用具有較大潛力。

“將加強住宅用地供應管理”

我國人多地少的國情和現(xiàn)代化建設進程決定了土地供需矛盾還將持續(xù)相當長時間，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，必須堅持最嚴格的節(jié)約用地制度，全面提升用地效率。

“未來將做好相關標準制修訂工作。”自然資源部表示，基于第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)和第七次人口普查數(shù)據(jù)，按照構建新發(fā)展格局的新要求和空間發(fā)展新階段，適時對人均城市、人均城鎮(zhèn)等建設用地標準作出修訂。

對于房地產(chǎn)用地供應問題，自然資源部在回復中表示，將加強住宅用地供應管理，建立房地聯(lián)動機制，指導人口凈流入、住房供求矛盾突出的城市增加住宅用地供應，改善住房供求關系，促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。

今年年初，自然資源部自然資源開發(fā)利用司負責人表示，2020年重點城市住宅用地供應量都超過了近五年平均完成交易量，大多數(shù)比2019年明顯增加。各重點城市2021年繼續(xù)增加住宅用地供應量，要穩(wěn)定合理增加住宅用地供應，將保障供地規(guī)模作為第一位的要求。

根據(jù)機構數(shù)據(jù)，今年1-9月全國300城住宅用地共推出7.9億平方米，同比下降11.5%，其中三季度推出2.7億平方米，同比下降16.1%。疊加重點城市延期出讓第二批集中地塊等因素，1-9月全國300城住宅用地成交5.9億平方米，同比下降23.9%，土地出讓金3.5萬億元，同比下降4.8%。

不過，第三輪集中供地中，多個城市土地出讓數(shù)量相比第二輪出現(xiàn)明顯增加，蘇州、南京等地還對競拍門檻進行了不同程度的調(diào)降，多個城市還明顯增加了保障性住房用地的供應。

在深化農(nóng)村土地制度改革方面，答復中表示，將推動入市相關配套政策的制定出臺，審慎穩(wěn)妥推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市，有序引導使用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地。配合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部指導試點地區(qū)有序開展農(nóng)村宅基地制度改革試點，重點圍繞宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，探索完善宅基地分配、流轉、抵押、退出、使用、收益、審批、監(jiān)管等制度的方法路徑，總結一批可復制、能推廣、惠民生、利修法的制度成果。配合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部指導各地積極穩(wěn)妥做好閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作，因地制宜開展試點示范，打造一批特色樣板，推廣一批典型案例。在充分保障農(nóng)民宅基地合法權益的前提下，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員采取自營、出租、入股、合作等多種方式盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅。

自然資源部還表示，將持續(xù)完善城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策。按照中央關于探索建立建設用地指標跨區(qū)域交易機制的要求，進一步研究完善增減掛鉤政策措施，充分發(fā)揮增減掛鉤政策效益，積極支持鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。