近海開發(fā)亂象環(huán)生 中國陸海統(tǒng)籌待破局

    “幾乎都是填海填出來的。”10月中旬的某天，出租車司機(jī)指著儀表盤上的數(shù)字對記者說，“從錦州港到龍棲灣大約有十幾公里”。

    錦州市區(qū)原本離海邊尚有30公里，但在迫切打造遼寧第二大沿海城市的“沿海突破戰(zhàn)略”之下，原本大部分是灘涂和海面的龍棲灣通過填海造陸迅速崛起為一個嶄新的工業(yè)、生活新區(qū)。其崛起速度之快，以至于在錦州地圖上尚找不到龍棲灣新區(qū)的確切位置。

    發(fā)生在錦州的故事，只是中國近年來蓬勃發(fā)展的“海洋經(jīng)濟(jì)”的一個縮影。2006年以來，在向海洋要發(fā)展空間的思想指導(dǎo)下，臨海省市紛紛制定各自沿海經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃，“藍(lán)色經(jīng)濟(jì)”口號響徹大海之濱。中央亦順勢在今年出臺的“十二五”規(guī)劃中提出陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略。

    對于擁有18000公里大陸海岸線、14000公里海島岸線、“藍(lán)色國土”面積達(dá)300萬平方公里的中國而言，海洋開發(fā)的戰(zhàn)略意義自不待言：向海而興，背海而亡！

    而在中國目前的海洋開發(fā)中，遠(yuǎn)海開發(fā)不足，純粹的海洋經(jīng)濟(jì)只有20%～30%，70%～80%是沿海經(jīng)濟(jì)。從這個意義上講，近海開發(fā)事關(guān)海洋開發(fā)成敗。

    隨著年初以來以山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)為代表的一批海洋經(jīng)濟(jì)主題功能區(qū)規(guī)劃獲得中央批準(zhǔn)，新一輪海洋開發(fā)大潮正蓄勢待發(fā)。但就其規(guī)劃觀之，依舊是戴著海洋經(jīng)濟(jì)帽子的陸地發(fā)展思維，眼睛盯著的依舊是沿海陸地和灘涂。而中國的近海經(jīng)過改革開放30年來的無序開發(fā)，早已不堪重負(fù)：重化工產(chǎn)業(yè)遍布1.8萬公里的海岸線，致使灘涂海灣被大規(guī)模圍填造陸，海岸快速水泥化、人工化，漁業(yè)資源幾近枯竭，傳統(tǒng)漁場風(fēng)光不再，海洋納污自凈能力、抵抗自然災(zāi)害能力下降，堪稱近海“淪陷”。

    海洋業(yè)內(nèi)人士警告稱，若國家再不拿出統(tǒng)一的海洋戰(zhàn)略規(guī)劃、再不控制地方發(fā)展的瘋狂，則中國此輪海洋開發(fā)只會是糟蹋完陸地之后繼續(xù)糟蹋海洋。

    1. “沒有海洋，中國就沒有出路”

    在中國史籍中，提到海洋，大多總會敘其“魚鹽之利，舟楫之便”?，F(xiàn)代海洋經(jīng)濟(jì)則是在上世紀(jì)60年代開始興起。

    1960年，法國總統(tǒng)戴高樂提出“向海洋進(jìn)軍”。次年，美國總統(tǒng)肯尼迪向國會提出“美國必須開發(fā)海洋”，要“開辟一個支持海洋學(xué)的新紀(jì)元”。1967年法國政府成立海洋部，統(tǒng)管全國的海洋事務(wù)。1980年代，美國人預(yù)言：“21世紀(jì)將是海洋開發(fā)的世紀(jì)”。這個預(yù)言已成為當(dāng)今國際經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要態(tài)勢，尤其在人類社會面臨地球表面“資源日趨枯竭、環(huán)境日益惡化和人口不斷增加”三大威脅的今天，各沿海國都把發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)作為戰(zhàn)略重點(diǎn)。

    “未來世界的發(fā)展，海陸空三方，主要在海上，不管是資源的占有，還是國力的強(qiáng)盛，基本都在海上。”中國科學(xué)院地理所研究員、資深海洋問題專家李寶田認(rèn)為，對中國而言，海洋意味著未來有沒有前途，關(guān)系到能不能利用世界資源，能不能形成世界大國的核心問題，“沒有海洋，中國就沒有出路”。

    根據(jù)國家海洋局公布的數(shù)據(jù)，2010年，中國海洋生產(chǎn)總值達(dá)到38439億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的9.7%。但這38439億元的海洋生產(chǎn)總值中，只有40%是統(tǒng)計自海洋產(chǎn)業(yè)增加值，60%為相關(guān)產(chǎn)業(yè)——通過模型推算出來的，實(shí)際上海洋經(jīng)濟(jì)對國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的實(shí)際貢獻(xiàn)在5%左右。

    更進(jìn)一步看，中國海洋產(chǎn)業(yè)的類型與規(guī)模、海洋產(chǎn)品種類、海洋服務(wù)等均遠(yuǎn)不及海洋開發(fā)先進(jìn)國家——我國的海洋科技成果轉(zhuǎn)化率不足20%，海洋科技對海洋經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率只有30%左右，而一些發(fā)達(dá)國家已達(dá)70%—80%。

    “中國海洋新資源、新空間、新的開發(fā)利用方式等創(chuàng)新空間很大，深遠(yuǎn)海的開發(fā)幾乎空白。”國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所經(jīng)濟(jì)與科技室主任劉容子告訴記者。

    去年冬季以來，中國海洋開發(fā)驟然加速，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)成為國家戰(zhàn)略。國務(wù)院更是在今年連續(xù)批復(fù)山、浙江舟山和廣東3個海洋經(jīng)濟(jì)主題功能區(qū)。一輪海洋開發(fā)大潮正張弓待發(fā)。

    然而如果在揚(yáng)帆前回望一眼海岸，現(xiàn)實(shí)卻是那么的怵目驚心：海洋經(jīng)濟(jì)未及揚(yáng)帆啟程，近海已經(jīng)淪陷。

    2. 大陸海岸線人工化過半

    在海洋學(xué)者圈內(nèi)，2010年4月2日，原浙江省人大常委會副主任、前舟山市委書記張家盟的落馬，至今仍被津津樂道。因?yàn)檫@有這些海洋人的功勞。

    2009年，在浙江舟山參加一個海洋會議的海洋業(yè)內(nèi)人士發(fā)現(xiàn)，舟山在未經(jīng)批準(zhǔn)的情況下，大肆炸島填海，違規(guī)上馬化工廠、造船廠，不僅污染嚴(yán)重，還使原本群山環(huán)抱中的隱蔽軍事設(shè)施暴露報廢。“在向中央舉報之后，最終把原來的舟山市委書記送進(jìn)了監(jiān)獄——當(dāng)然他還有其他腐敗情節(jié)。”參加過那次會議的中國社科院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所高級研究員高恒向記者談起此事時難掩興奮。

    一般而言，海洋經(jīng)濟(jì)總體包括兩個方面：主要海洋產(chǎn)業(yè)和相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動。主要海洋產(chǎn)業(yè)現(xiàn)在有12個，包括海洋漁業(yè)、海洋運(yùn)輸業(yè)、濱海旅游業(yè)以及新興的海洋能利用、深海采礦等產(chǎn)業(yè)；相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動有20個，包括海洋調(diào)查、海洋環(huán)境保護(hù)、海洋預(yù)警預(yù)報等。

    近海開發(fā)亂象環(huán)生  中國陸海統(tǒng)籌待破局

    但中國沿海地區(qū)目前的發(fā)展，大多與舟山一樣，更多的并不是海洋經(jīng)濟(jì)，而是近海灘涂、陸地的開發(fā)。港口、航運(yùn)、圍墾、旅游、采礦、石油、房地產(chǎn)等等，各行各業(yè)都想在此一展身手。“捷足先登者、勢強(qiáng)力大者先得利，想占多少就占多少，想干什么就干什么，開發(fā)無序、無度、無償。”一位老海洋專家這樣嘆息道。

    在對近岸的爭奪中，港口、冶金、煉化、造船等重化工業(yè)項(xiàng)目的表現(xiàn)尤其搶眼。“從2003年開始，重化工業(yè)布局在沿海地區(qū)已經(jīng)成普遍趨勢，各地重化工業(yè)比重占規(guī)模以上工業(yè)的70％左右。”社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員陳耀告訴記者。2008年金融危機(jī)之后的十大產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興規(guī)劃，則進(jìn)一步加劇了石化和鋼鐵產(chǎn)業(yè)向沿海集中的步伐。

    如今，從大西南出?？诒辈繛抽_始，一直到北端的渤海灣，1.8萬公里海岸線上，“大碼頭、大化工、大鋼鐵、大電能”到處點(diǎn)火。在廣東省，惠州——廣州——珠海——茂名——湛江一線以臨港開發(fā)區(qū)為載體的沿海石化產(chǎn)業(yè)帶正在形成；在長三角，工業(yè)園建設(shè)重點(diǎn)已轉(zhuǎn)向重化工園區(qū)建設(shè)，從南京到上海的長江沿岸擺放了8個大型的臨港化工區(qū)，杭州灣也正向石化工業(yè)區(qū)的目標(biāo)大步邁進(jìn)；在北方的環(huán)渤海地區(qū)，倚仗老工業(yè)基地的優(yōu)勢，天津等地的臨港工業(yè)發(fā)展得更是高歌猛進(jìn)；在東北，大連則全面提升石化、造船、重型機(jī)械等支柱產(chǎn)業(yè)，準(zhǔn)備構(gòu)建以大連為中心的遼寧臨港工業(yè)帶。

    僅天津?yàn)I海新區(qū)一地，不僅云集了中石油、中石化、中海油國內(nèi)三大巨頭，更有殼牌、俄羅斯石油公司、美國通用、韓國SK、三菱化學(xué)等十幾家世界500強(qiáng)石油巨頭在此跑馬圈地，千萬噸級大煉油和百萬噸乙烯項(xiàng)目已有4套。

    這兩年頻頻發(fā)生安全事故的大連大孤山半島，石化類企業(yè)則多達(dá)38家以上，形成了從“油頭到化尾”的漫長石化產(chǎn)業(yè)鏈。

    據(jù)不完全估算，環(huán)渤海一帶僅石油化工產(chǎn)業(yè)總投資額已超過1萬億元，總煉化能力超過1億噸。

    僅重化工行業(yè)就如此密集，整個沿海產(chǎn)業(yè)布局之密集也就可想而知了。“總體感覺是沿海產(chǎn)業(yè)布局太密集了，開發(fā)過度。”中科院地理所研究員、資深海洋問題專家李寶田說。

    饒是如此，這一趨勢還在進(jìn)一步加大：在山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)、江蘇沿海經(jīng)濟(jì)區(qū)、遼寧沿海經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃中可以看到，70%~80%是沿海經(jīng)濟(jì)，附帶20%~30%才是真正的海洋經(jīng)濟(jì)。

    根據(jù)2011年《中國海洋發(fā)展報告》的披露，沿海港口發(fā)展和臨港工業(yè)基本都是靠圍填海形成，“在地方短期利益驅(qū)動下，正在形成對岸線盲目搶占、低值利用的局面”。“目前中國1.8萬公里海岸線中有接近1萬公里已經(jīng)人工化了，人工化海岸超過了一半。”劉榮子告訴記者。而20年前，這個數(shù)字還不到10%。

    即便真正的海洋經(jīng)濟(jì)，中國目前也只是“在海邊折騰”。2010年，中國主要海洋產(chǎn)業(yè)增加值15531億元，其中同比增長最快的是海洋油氣業(yè)，全年實(shí)現(xiàn)增加值1302億元，比上年增長53.9%，海洋石油天然氣產(chǎn)量首次超過5000萬噸。

    這個被稱為“海上大慶”的海洋油氣開發(fā)，195口油井全部集中在近淺海地帶，其中3000萬噸產(chǎn)量來自中國的內(nèi)海渤海，其他來自南海北部的鶯歌海、珠江口盆地、北部灣；而在中國的深遠(yuǎn)海——南中國海，沒有打下一口中國的油井。

    海洋產(chǎn)業(yè)的另一支柱海洋漁業(yè)，目前的世界漁獲量8500萬噸，產(chǎn)值2000億美元，而中國是世界上唯一的漁業(yè)養(yǎng)殖產(chǎn)量超過捕撈產(chǎn)量的國家。而養(yǎng)殖，全部集中在近岸海域。

    3. 近海環(huán)境“淪陷”

    聞名世界的海洋養(yǎng)殖卻無法為中國帶來驕傲：過度的近海漁業(yè)養(yǎng)殖已造成海域嚴(yán)重營養(yǎng)化，污染嚴(yán)重，根本無法生產(chǎn)高品質(zhì)海產(chǎn)品。而海洋養(yǎng)殖本身也是迫于無奈——在近岸開發(fā)過度的影響下，中國近海傳統(tǒng)四大漁場：渤海漁場、舟山漁場、南海沿岸漁場和北部灣漁場已經(jīng)名存實(shí)亡。

    一直以來，近岸開發(fā)過度的苦果只能由沿海居民默默吞下，但今年夏天接二連三的極端事故，將其大白于天下。

    先是7月5日，在遮掩一個月零一天之后，渤海溢油事件被披露：美國康菲石油公司所屬蓬萊—193油田在渤海從事石油開采時發(fā)生溢油事故，造成5500平方公里海域被污染——而一年前美國墨西哥灣漏油事故所造成的災(zāi)難性場景尚歷歷在目；緊接著的8月8日，大連福佳大化PX項(xiàng)目附近的兩段防波堤在臺風(fēng)“梅花”過境時被海浪沖毀，其情岌岌可危；嗣后的8月29日上午，大連石化第875號儲油罐發(fā)生火災(zāi)——僅僅在一年前的2010年7月16日，大連中石油國際儲運(yùn)公司輸油管就曾發(fā)生爆炸，引發(fā)火災(zāi)和石油泄漏。

    “渤海漏油只是個突發(fā)事件。這次在渤海，明天就可能是其他地方。”國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所經(jīng)濟(jì)室主任劉容子說。這些極端事件的發(fā)生只不過是暴露了中國近海開發(fā)過度所致惡果的冰山一角。

    據(jù)國家海洋局前局長孫志輝介紹，由于過度開發(fā)，目前中國可利用的灘涂和淺海已經(jīng)飽和，70%的沙質(zhì)海岸侵蝕嚴(yán)重，50%以上的灘涂濕地喪失，近海大部分經(jīng)濟(jì)魚類已不成汛，過度捕撈、污染和生境破壞等造成了海洋生物資源日益匱乏。

    而且，沿海不合理的海洋開發(fā)利用活動，還帶來了生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)失衡與功能退化，典型生態(tài)系統(tǒng)受損嚴(yán)重，生物多樣性和珍稀瀕危物種減少，海灣、河口及濱海濕地等典型生境喪失或改變問題愈加突出，赤潮等生態(tài)災(zāi)害事件爆發(fā)的頻率和強(qiáng)度持續(xù)增加等問題，生態(tài)系統(tǒng)健康嚴(yán)重受損，服務(wù)功能急劇衰退。

    同時，隨著沿海地區(qū)人口和經(jīng)濟(jì)密度的進(jìn)一步增加，海洋防災(zāi)減災(zāi)任務(wù)異常艱巨，同等強(qiáng)度的臺風(fēng)、風(fēng)暴潮、巨浪、海嘯等海洋自然災(zāi)害造成的損失成倍增大。海洋災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失從上世紀(jì)80年代的年均30億元左右，增加到90年代年均140多億元，2009年為100.23億元。

    “現(xiàn)在問題只是剛剛開始。”劉榮子平靜地說，“目前，沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)之間、用戶之間的矛盾已經(jīng)非常尖銳，可以說是到了你死我活的地步”。因?yàn)槟壳暗漠a(chǎn)業(yè)布局中，各種不同產(chǎn)業(yè)之間并不兼容：養(yǎng)殖、旅游所要求的一二類水質(zhì)與港口、臨港工業(yè)、海上油氣開采、沿海重化工業(yè)等鄰近海域的四類、劣四類海水水質(zhì)肯定是沖突、不兼容的。

    最明顯的是海洋漁業(yè)同重化工的矛盾。以渤海為例，渤海灣向來是一塊豐饒之地，因?yàn)檫|河、海河、黃河等河流從陸上帶來了充裕的有機(jī)物，這里成為盛產(chǎn)對蝦、蟹和黃花魚的天然漁場。尤其是位于山東半島北端的煙臺、威海沿海一帶，過去水質(zhì)一直維持在二類，尤其適合魚蝦蟹的棲息和養(yǎng)殖。然而，這一帶的海岸線今年夏天卻籠罩在一片陰云之中：扇貝大面積死亡、養(yǎng)殖池讓路填海工程，漁民出海一趟收獲都不夠油錢……

    高恒記得，1985年他去渤?？诘纳綎|長島縣開會，當(dāng)?shù)亟o戰(zhàn)士每個月都發(fā)2000塊工資。“其他哪個縣都做不到的，因?yàn)殚L島當(dāng)時是全國第一養(yǎng)殖大縣。”去年他又一次到長島開會，當(dāng)?shù)?0%以上的貝類都被污染。“渤海的污染已經(jīng)到了不可容忍的地步，繼續(xù)開發(fā)下去，到2028年，渤海將成為死海。”高恒說。

    不止是渤海。根據(jù)官方檢測數(shù)據(jù)，過去10年間，中國近海海域污染范圍擴(kuò)大了近一倍，已超過16萬平方公里，赤潮每年發(fā)生達(dá)60余次，紅樹林、珊瑚礁、濕地等重要生態(tài)系統(tǒng)已分別喪失73%、80%和57%，東海之濱的浙江，全省1/3海域成為底棲生物絕跡區(qū)。

    至于近海開發(fā)過度的潛在風(fēng)險，更是難以預(yù)料。因?yàn)橹鼗ろ?xiàng)目能帶動很多制造業(yè)，很難確定這眾多制造業(yè)的短板所在、哪里會出問題。“現(xiàn)在是大連的化工廠爆炸，明天說不定其他什么地方會出問題。” 劉容子說。

    4. “地方綁架中央”

    “渤海油氣在勘探發(fā)現(xiàn)之初，海洋業(yè)內(nèi)研究人士就提出不要急于開發(fā)，而應(yīng)優(yōu)先開發(fā)利用海外和遠(yuǎn)海油氣資源。”多位接受記者采訪的業(yè)內(nèi)人士向記者證實(shí)，“渤海再開發(fā)將成死海”的意見，研究人士曾在很多場合表達(dá)過，但“你眼看著渤海的情況一天天惡化，你卻沒有辦法”。

    因?yàn)槌烷_采外，沿海近岸地帶開發(fā)的主動權(quán)掌握在地方政府手里。

    眾所周知，濱海旅游是海洋經(jīng)濟(jì)中對環(huán)境影響最小、也最富民的工程。全世界40個旅游勝地，其中37個處于沿海國家和地區(qū)，這37個沿海國家和地區(qū)的旅游收入占世界旅游總收入的80%以上。美國沿海州的旅游收入占國內(nèi)旅游總收入的85%。加拿大、英國、法國、澳大利亞等國家的濱海旅游業(yè)已成為國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)。

    在中國，濱海旅游卻不是地方政府的興趣所在，各地政府極力爭奪的是大港口、大鋼鐵、大石化，中石油、中石化是他們的座上貴賓。

    這是一個看上去多贏的局面：從地方政府“塊塊”的角度看，發(fā)展資本密集型重化工業(yè)，不僅能帶來巨量GDP和稅收，還能帶動一大批配套產(chǎn)業(yè)落戶；從部門“條條”的角度看，國際金融危機(jī)后出臺的十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃，批出了大量工業(yè)項(xiàng)目，很多涉海；從行業(yè)角度看，規(guī)劃部門要求包括鋼鐵、石化等大進(jìn)大出的產(chǎn)業(yè)，重心向沿海轉(zhuǎn)移。

    于是，2008年金融危機(jī)之后，新一輪沿海開發(fā)規(guī)劃紛紛出臺、各地都在爭上大項(xiàng)目，各式各樣的新城建設(shè)風(fēng)起云涌。很多地方都是先由政府出面圈海，再圍填招商——企業(yè)根本無此實(shí)力——其狂熱程度，用一位資深海洋學(xué)界人士的話形容就是，“地方政府瘋了”。

    “說到底還是一個土地、空間制約的問題——圍填海比拆遷征地簡單、便宜多了。”劉容子分析說，“像江蘇、浙江和福建等沿海省市人多地少的矛盾由來已久，又受到耕地紅線、占補(bǔ)平衡等土地政策限制，面對海域這塊空白，全都沖過來了”。

    在這種狂飆突進(jìn)中，5年前尚空氣清新、只有幾個小漁村的大連大孤山半島，迅速云集數(shù)十家化工廠，一舉將大連這個全球知名的旅游城市變成危機(jī)四伏的石化之城。

    在幾近瘋狂的開發(fā)中，程序、環(huán)境評價都可能被棄之一邊。國土資源部官員曾表示，要對圍填海造地規(guī)模與速度進(jìn)行控制，對圍填海形成的土地要進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃集約利用。但很多項(xiàng)目都是先上后評。一位多次參與規(guī)劃項(xiàng)目評審的資深專家說，如果有專家在評審中堅決反對，地方政府領(lǐng)導(dǎo)就干脆直接換專家。有的地方甚至將“環(huán)境容量大”——其實(shí)質(zhì)就是暗示納污能力大——作為吸引化工項(xiàng)目落戶的廣告詞。

    沿海開發(fā)狂飆突進(jìn)的這5年，恰恰也是中央政府陸續(xù)批準(zhǔn)覆蓋沿海11省市臨海經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃的時段。從2006年至今，國務(wù)院已相繼批復(fù)11個沿海區(qū)域規(guī)劃。從北到南，遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶、天津?yàn)I海新區(qū)、山東黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)、山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)、江蘇沿海地區(qū)、長三角經(jīng)濟(jì)區(qū)、舟山群島海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)、福建海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)、珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)、廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)、海南國際旅游島，在沿海地區(qū)相間排布。何以這些規(guī)劃未能避免近海開發(fā)的瘋狂？

    “實(shí)際上是地方綁架了中央。”一位資深海洋學(xué)界人士評論說。臨海經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃的編制均由地方完成，再上報國務(wù)院批準(zhǔn)。其實(shí)質(zhì)是，各地都從自身利益出發(fā)，而不是自上而下一盤棋的通盤考慮。

    “不能把遼寧省的、河北省的、山東省的加在一起就說是海洋開發(fā)，不是這樣的概念！” 中國科學(xué)院地理所研究員、資深海洋問題專家李寶田認(rèn)為，不管是產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還是海洋開發(fā)，都應(yīng)有總體規(guī)劃，而“我們現(xiàn)在的核心問題就是，沒有海洋開發(fā)的總體規(guī)劃，導(dǎo)致現(xiàn)在‘局部看是合理的，總體看是失誤的’”。

    官方并非沒有意識到海洋開發(fā)中存在的問題。

    包括前國家海洋局局長孫志輝、現(xiàn)任國家海洋局副局長王宏、國家海洋局政策法規(guī)和規(guī)劃司司長王殿昌在內(nèi)的多位國家海洋局高層官員在不同場合做出了標(biāo)準(zhǔn)口徑式的表態(tài)：中國當(dāng)前海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，重近岸開發(fā)，輕深遠(yuǎn)海域利用；重資源開發(fā)，輕海洋生態(tài)效益；重眼前利益，輕長遠(yuǎn)發(fā)展謀劃的“三重”與“三輕”矛盾嚴(yán)重；產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)雷同、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同；傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)多、新興產(chǎn)業(yè)少；高耗能產(chǎn)業(yè)多、低碳型產(chǎn)業(yè)少的“兩同、兩多、兩少”問題比較突出。

    但這些問題卻遠(yuǎn)非國家海洋局一家所能解決——中國現(xiàn)行海洋管理體制被形容為“群龍治海”，直接、間接涉海單位多達(dá)22個，政出多門。

    比如，涉及到跟周邊國家海域邊界爭議的，外交部在管；環(huán)境問題，國家海洋局在管；海上走私、進(jìn)出口設(shè)備等，海關(guān)在管；油氣進(jìn)出口，商務(wù)部在管；海上漁業(yè)，農(nóng)業(yè)部在管；海上交通、港口，又是交通部在管……

    僅僅海洋治污，就牽涉到海洋、環(huán)保、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、水利等諸多部門：除了企業(yè)向海洋排污，還有建設(shè)部門旗下的市政排污和污水處理廠建設(shè)，農(nóng)業(yè)部范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)面源污染，水利部管轄的陸上河流污染、灘涂治理等。部門之間彼此推諉等情形并不少見。也因此，此次渤海溢油事件之后處置拖拉失當(dāng)也就不可避免。

    與涉海管理體制的繁雜相比，涉海法律卻簡單得近乎無可操作性。1992年出臺的《中華人民共和國臨海和瀕臨區(qū)法》，公布了涉海權(quán)益，包括釣魚島的主權(quán)歸屬，但是臨海怎么管理，由誰管理，在臨海發(fā)生問題怎么處理，由誰處理，都沒有明確規(guī)定。1998年批準(zhǔn)通過的《中華人民共和國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》，也只是十幾個原則性條款，而沒有具體的實(shí)施方案。1996年批準(zhǔn)的《聯(lián)合國海洋法公約》，雖然我國是締約國，但是對公約卻沒有權(quán)威的理解，至今都沒有很系統(tǒng)的組織研究。甚至地方政府對其臨近海域擁有哪些權(quán)力，也并無明確的法律規(guī)定。

    “恰恰是因?yàn)閷Φ胤秸婧?quán)限沒有明確規(guī)定，模糊盲區(qū)太多，它們才有膽量進(jìn)行瘋狂的開發(fā)、才有盲區(qū)的空子去鉆。”海洋問題專家王佩云認(rèn)為。

    海洋管理的復(fù)雜是個世界性問題。“海洋管理是一個復(fù)雜的網(wǎng)式結(jié)構(gòu)，它的需求和利益，既有互相關(guān)聯(lián)、融合交匯，又有相互沖突、相互競爭。這并沒有一勞永逸的解決方案。”國際海洋學(xué)會主席阿瓦尼?貝楠說，“但毫無疑問的是，其副作用在很大程度上可以被政策調(diào)節(jié)，為促進(jìn)利益相關(guān)者伙伴關(guān)系和傳媒界、工商界、科學(xué)界與決策者交流互動的充滿包容的和諧社會環(huán)境所緩解。”

    “在海洋管理方面，關(guān)鍵需要中央有一個權(quán)威機(jī)構(gòu)出來協(xié)調(diào)。”1950年加入海軍、1980年進(jìn)入國家海洋局從事海洋政策研究直至退休的“老海洋”許森安說，“這個事情已經(jīng)呼吁很多年了”。

    據(jù)許森安介紹，上世紀(jì)80年代，中央層面曾設(shè)立過一個海洋事務(wù)協(xié)調(diào)小組，但實(shí)際上是象征性的，最后不了了了之。1984年，國務(wù)院、中央軍委還曾下過一個文件，由海洋局牽頭研究，把國家海洋局、交通部、港監(jiān)、水產(chǎn)部、漁政、公安部的海巡大隊(duì)這幾個部門合起來，成立一個機(jī)構(gòu)，相當(dāng)于美國海上的警備隊(duì)，但干了三年，最后歸于失敗。

    “現(xiàn)在看起來，機(jī)構(gòu)合并恐怕不現(xiàn)實(shí)，但是有些部門要合的話，還是可以考慮，比如海上執(zhí)法船隊(duì)——雖然牽涉到部門利益，誰也不會輕易放。”許森安擔(dān)心，“有些事，越往后越難辦。”

    6. 中國亟待海洋戰(zhàn)略

    近海開發(fā)無序、過度，遠(yuǎn)海深陷主權(quán)爭議困境，涉海管理體制繁雜混亂，海洋法律體系殘缺不全……所有問題的原因歸結(jié)到一點(diǎn)，就是中國整體海洋戰(zhàn)略的缺失。

    隨著今年以來以海洋經(jīng)濟(jì)為主題的一系列沿海經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃獲批，沿海地區(qū)新一輪大干快上的苗頭已經(jīng)顯露，但很多地方“陸海統(tǒng)籌”并未破題，眼光依舊緊盯著沿海陸地、灘涂。接受記者采訪的海洋業(yè)內(nèi)人士無不憂心忡忡，紛紛呼吁應(yīng)早日制定國家海洋戰(zhàn)略。

    “今天的海洋空間、海洋資源已經(jīng)不同于30年前，需要給優(yōu)惠政策引導(dǎo)、鼓勵開發(fā)，而是已經(jīng)成為稀缺資源，處于爭搶、沖突的狀態(tài)中，那么就需要好好研究一下，以什么節(jié)奏開發(fā)、產(chǎn)業(yè)如何布局、如何可持續(xù)發(fā)展。”劉容子說。

    “國家有了戰(zhàn)略，明確什么時候達(dá)到什么目的，有計劃、有步驟的進(jìn)行海洋維權(quán)、海洋開發(fā)，各部門才可以相互配合。”中國社科院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所高級研究員高恒說。

    “國家首先要有一個戰(zhàn)略定位——中國是個海洋國家，而不僅僅是大陸國家，在戰(zhàn)略指導(dǎo)下進(jìn)行海洋規(guī)劃，然后是相應(yīng)的執(zhí)行計劃，要有一個完整的系統(tǒng)。”王佩云說，“如果沒有國家整體的海洋戰(zhàn)略，靠地方自己管自己是管理不起來的，因?yàn)檎T惑力太大了。”而一旦管理缺位、開發(fā)失控，結(jié)局極有可能是“糟蹋完了陸地再去糟蹋海洋”。

    在這方面，東鄰日本就曾有過前車之鑒。上世紀(jì)六七十年代，日本經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，為擴(kuò)展發(fā)展空間，開始大規(guī)模填海造陸，布局重化工業(yè)，在獲得經(jīng)濟(jì)收益的同時，水俁病、汞中毒流行一時，瀨戶內(nèi)海變成了“災(zāi)難海”，后來不得不用巨大財力物力重新修復(fù)。

    但愿中國能免于重蹈日本覆轍。