吳木鑾：撤銷(xiāo)街道辦未必是好辦法

    據(jù)《京華時(shí)報(bào)》報(bào)道，安徽省銅陵市已經(jīng)全面撤銷(xiāo)街道辦，成為全國(guó)第一個(gè)沒(méi)有“街道辦”的地級(jí)市。

    在街道辦事處撤銷(xiāo)后，許多人擔(dān)心與居民生活有關(guān)的辦證事務(wù)是否更難了？安徽銅陵市的應(yīng)對(duì)方法是適當(dāng)和理性的。政府將街道原來(lái)管轄的社會(huì)管理、服務(wù)事務(wù)等下放給社區(qū)，居民辦證可能會(huì)更方便；而經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城管執(zhí)法等職能收歸區(qū)級(jí)政府職能部門(mén)，這樣有利于協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌。

    城市基層政權(quán)的改革是民政部門(mén)的重要工作之一。今年安徽銅官山區(qū)被民政部列為“全國(guó)社區(qū)管理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)”。“銅陵模式”也響遍全國(guó)。在“銅陵模式”成功的基礎(chǔ)上，街道辦事處的改革將在安徽省全面推開(kāi)。

    各國(guó)經(jīng)驗(yàn)表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)展至一定水平，社會(huì)矛盾可能加劇。特別是貧富差距加大的情況下尤為如此。許多研究都表明，不論經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還是貧富差距程度，中國(guó)已進(jìn)入一個(gè)矛盾高發(fā)時(shí)期。決策層也了解到社會(huì)管理的需求。今年5月份，中共中央政治局專(zhuān)門(mén)討論社會(huì)管理工作。會(huì)議要求通過(guò)協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為、化解社會(huì)矛盾和深入細(xì)致的群眾工作以實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。在這種大背景下，主管基層政權(quán)建設(shè)的民政部很有動(dòng)力在街道辦事處改革方面做出新的舉措。

    事實(shí)上，許多人認(rèn)為撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該走在街道辦事處之前。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相比，街道辦事處從來(lái)沒(méi)有被指為“掠奪”之手。在上世紀(jì)九十年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共服務(wù)不足的情況下反而對(duì)農(nóng)民收入征收很高的費(fèi)用，因此導(dǎo)致官民矛盾相當(dāng)突出。在這種背景下，湖北省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人向總理上書(shū)。此后，關(guān)于撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的呼聲一直存在，街道辦事處卻很少有類(lèi)似的指責(zé)。

    不過(guò)，這也并不是說(shuō)街道辦事處的運(yùn)作沒(méi)有可指責(zé)之處。街道辦事處最大的問(wèn)題就是工作負(fù)荷過(guò)重，而實(shí)際對(duì)百姓有益的產(chǎn)出卻相對(duì)較小。基層政府素來(lái)有一句話，“上有千條線，下有一根針”。一般街道辦事處承擔(dān)的職能高達(dá)一百余項(xiàng)。從黨群工作、內(nèi)部行政管理再到居民的生老病死，都有街道辦事處的份。因此，許多街道辦事處工作人員一身多職，既有接待上級(jí)的任務(wù)，又要面對(duì)民眾的訴求。更嚴(yán)重的是，街道辦事處的法律授權(quán)是相當(dāng)模糊的。1954年的《城市街道辦事處組織條例》規(guī)定，街道辦事處一方面要辦理上級(jí)政府的事項(xiàng)，同時(shí)要指導(dǎo)居民委員會(huì)，還要接受民眾的意見(jiàn)。這種很籠統(tǒng)的說(shuō)法一方面助長(zhǎng)上級(jí)政府向街道辦事處攤派任務(wù)的可能；另一方面也助長(zhǎng)了街道辦事處本身的內(nèi)部管理不善。2009年上述條例被廢除。因此法律授權(quán)問(wèn)題更加突出。

    在這種情況下，最省事的辦法就是撤銷(xiāo)街道辦事處。從法理上說(shuō)，沒(méi)有法律的授權(quán)，相應(yīng)政府機(jī)構(gòu)就不應(yīng)該存在。不過(guò)，筆者對(duì)撤銷(xiāo)街道辦事處的好處持保守態(tài)度，理由如下。

    一是撤銷(xiāo)街道辦事處不一定會(huì)提高政府服務(wù)效率、減少財(cái)政負(fù)擔(dān)。從銅陵的改革來(lái)看，原來(lái)政府工作人員還在政府的花名冊(cè)上，只不過(guò)辦公室從街道辦事處轉(zhuǎn)到社會(huì)服務(wù)組織。此舉引發(fā)一個(gè)新問(wèn)題。本來(lái)社會(huì)服務(wù)組織的管理者應(yīng)是由服務(wù)對(duì)象選出來(lái)，這樣才有自治之說(shuō)?，F(xiàn)在自下而下的“派遣”干部顯然不是民選的，因此所謂的自治很難成立。而在財(cái)政負(fù)擔(dān)一點(diǎn)也沒(méi)有減少的情況，撤銷(xiāo)反而強(qiáng)化了最基層組織向上負(fù)責(zé)（而不是向民眾負(fù)責(zé)）的傾向。

    二是撤銷(xiāo)辦事處不等于加強(qiáng)基層治理。近年來(lái)，加強(qiáng)基層治理成為許多國(guó)家行政改革的重點(diǎn)，中國(guó)顯然也有類(lèi)似的舉動(dòng)。不過(guò)，加強(qiáng)基層治理重要的辦法就是減低上級(jí)政府的影響力，也就是要約束省、市、區(qū)政府對(duì)基層政府及社會(huì)管理組織的干預(yù)力度。但是，“下變上不變”的情況并沒(méi)有隨著撤銷(xiāo)街道辦事處而消失。既然上級(jí)的任務(wù)有可能越來(lái)越多，上級(jí)對(duì)下級(jí)的財(cái)政約束力越來(lái)越強(qiáng)，沒(méi)有人能保證瘦身不會(huì)反彈。一些基層改革者發(fā)現(xiàn)，撤銷(xiāo)一些基層組織（如街道辦事處）等引發(fā)的后遺癥相當(dāng)大。

    城市治理的改革已有年頭，正如一些基層行政管理人員所言，改革的收益可能會(huì)出現(xiàn)邊際遞減，甚至一些改革反而生出新問(wèn)題。因此需要有自上而下的通盤(pán)改革思路，這就是“頂層設(shè)計(jì)”的重要性。