危險(xiǎn)就在眼前：全國(guó)水庫(kù)，一半有險(xiǎn)

    雖然隨著時(shí)間的遠(yuǎn)去，人們對(duì)災(zāi)難的記憶正在淡去，與此同時(shí)，水庫(kù)潰壩的災(zāi)難發(fā)生的頻率也在下降，但事實(shí)上，這數(shù)萬座病險(xiǎn)水庫(kù)的問題，一直都是歷屆水利部領(lǐng)導(dǎo)最為頭疼的事情。幾乎每一屆新任的水利部部長(zhǎng)到任，第一項(xiàng)工作便是召開全國(guó)病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固工作。

    1975年“板橋事件”之后，中國(guó)曾展開了一次全國(guó)水庫(kù)大壩安全檢查，結(jié)果是：三分之一的水庫(kù)大壩不安全。當(dāng)時(shí)制定計(jì)劃，要在十年時(shí)間里全面治理全國(guó)的病險(xiǎn)水庫(kù)，國(guó)家因此進(jìn)行了大規(guī)模的投資。

    在1998年的長(zhǎng)江洪水之后，水利部再一次組織力量進(jìn)行普查，普查的結(jié)果是：病險(xiǎn)水庫(kù)在50%以上。

    水庫(kù)按照庫(kù)容量大小，劃分為大中小型。其中庫(kù)容在1000萬立方米到1億立方米之間的為中型水庫(kù)，庫(kù)容在100萬立方米到1000萬立方米之間的為小一型的水庫(kù)，庫(kù)容在10萬立方米到100萬立方米之間的為小二型水庫(kù)。全國(guó)共有的8.7萬座水庫(kù)中，中小型水庫(kù)占病險(xiǎn)水庫(kù)的絕大多數(shù)。

    根據(jù)輕重緩急，水利部門開始編制規(guī)劃。據(jù)水利部建設(shè)與管理司水庫(kù)處處長(zhǎng)徐元明講述，水利部先后于2001年和2004年組織編制了兩期病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固規(guī)劃報(bào)告。“第一期，1346座全國(guó)的大中型和西部地區(qū)的小型水庫(kù)規(guī)劃，2005年除險(xiǎn)加固完成；第二期，2117座全國(guó)大中型和中西部小型水庫(kù)規(guī)劃，也準(zhǔn)備用三年時(shí)間完成，結(jié)果只實(shí)施了一年多，即2006年的時(shí)候，由于病險(xiǎn)水庫(kù)的問題很突出，中央提出來用三年時(shí)間把現(xiàn)有的大中型和重點(diǎn)小型病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固。”

    這一目標(biāo)是在2006年年末的中央經(jīng)濟(jì)會(huì)議中提出，后分別寫入了中央一號(hào)文件以及政府的工作報(bào)告中。這顯然已不只是水利部的內(nèi)部事務(wù)了。

    “根據(jù)這個(gè)指示，我們編了6240座全國(guó)大中型和中西部地區(qū)小型水庫(kù)，另外又補(bǔ)了1116座東部地區(qū)的小型水庫(kù)，總共是7356座。”徐元明說。

    最終，形成了2008年的《全國(guó)病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固專項(xiàng)規(guī)劃》(下稱《專項(xiàng)規(guī)劃》)，也真正開始了中國(guó)乃至世界上最集中、最大規(guī)模的水庫(kù)維修工程。在過去的三年時(shí)間里，中國(guó)投入了620多億元、對(duì)7356座病險(xiǎn)水庫(kù)進(jìn)行了除險(xiǎn)加固，基本完成了規(guī)劃目標(biāo)。

    2011年，水利部宣布：經(jīng)過除險(xiǎn)加固，基本解除了637座縣級(jí)以上城市、1.61億畝農(nóng)田以及大量重要基礎(chǔ)設(shè)施的潰壩洪水威脅，保障了水庫(kù)下游1.44億人的生命財(cái)產(chǎn)安全。

    但與此同時(shí)，大量的小一和小二型水庫(kù)的安全隱患問題也顯得更加突出，乃至成為防洪工程體系中最為薄弱的環(huán)節(jié)。

    去年7月，經(jīng)過國(guó)務(wù)院同意，啟動(dòng)了5400座重點(diǎn)小一型水庫(kù)的除險(xiǎn)加固。今年4月，又啟動(dòng)了全部4.1萬座小二型病險(xiǎn)水庫(kù)的加固工程，其中中央負(fù)責(zé)1.59萬座，地方負(fù)責(zé)2.5萬座。

    按照中央的計(jì)劃，去年啟動(dòng)的5400座重點(diǎn)小一型要在2012年汛前全部完成，今年4月啟動(dòng)的1.59萬座重點(diǎn)小二型要在2013年底全部完成，地方承擔(dān)的2.5萬座一般小二型到2015年底全部完成。

2011年6月21日9時(shí)38分，華東最大水庫(kù)、新安江水庫(kù)開啟泄洪閘，實(shí)施泄洪。

    地方缺錢，開不了工

    盡管除險(xiǎn)加固是為解一方百姓倒懸之急，但因投資量大，不免帶來糾結(jié)。

    大多數(shù)的病險(xiǎn)水庫(kù)分布在欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，例如，湖南、江西、湖北、廣西、四川、河南、安徽等省份，要完成這樣集中的、浩大的工程，資金是一個(gè)大問題。

    事實(shí)上，在《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者走訪的江西、湖北、安徽以及河南等地，均不同程度地存在地方配套資金緊缺的問題，尤其是市縣一級(jí)的資金配套顯得更為艱難。

    在湖北省擁有水庫(kù)數(shù)量最多區(qū)縣的隨縣，除去已經(jīng)除險(xiǎn)加固的28座，還有267座需要地方配套資金來完成，這大概需要8億左右的資金。隨縣全年的財(cái)政收入才三四千萬，這些錢還需要負(fù)擔(dān)政府公務(wù)人員工資、日常開支、教育、醫(yī)療、交通等方方面面。

    用當(dāng)?shù)毓賳T的一句話來說，就是不吃不喝，全縣在3年內(nèi)要完成267座水庫(kù)除險(xiǎn)加固配套也是天方夜譚。

    在河南，專項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)的359座水庫(kù)，中央及省級(jí)資金到位率100%，市縣兩級(jí)的配套資金到位率為69%；在安徽，專項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)的項(xiàng)目，中央及省級(jí)資金到位率100%，市縣兩級(jí)的配套資金到位率為77%；而在病險(xiǎn)水庫(kù)更多的江西情況更不容樂觀，一些項(xiàng)目，就連省一級(jí)的資金配套也有困難，市縣級(jí)的配套資金到位甚至為0元……

    當(dāng)然，在此過程中，中央的補(bǔ)助政策根據(jù)地方的現(xiàn)實(shí)也在不斷做出調(diào)整。

    最早期列入除險(xiǎn)加固專項(xiàng)規(guī)劃的1346座病險(xiǎn)水庫(kù)，總投資是270億元，其中，中央135億，地方135億，國(guó)家要求地方資金必須與中央一比一配套。第二期的2117座中，先實(shí)施的365座也基本上是這個(gè)比例。

    后來的7356座，規(guī)劃總投資是540億，其中，中央的投資大概是290億，剩余的由地方配套。

   去年7月啟動(dòng)的5400座小一型水庫(kù)規(guī)劃投資243億，每座450萬，其中東部地區(qū)的水庫(kù)1/3由中央負(fù)擔(dān)，中部的60%由中央負(fù)擔(dān)，西部地區(qū)則是80%由中央負(fù)擔(dān)。今年4月啟動(dòng)的41000座小二型水庫(kù)，其中重點(diǎn)小二型有1.59萬座，規(guī)劃投資每座240萬，全部由中央負(fù)擔(dān)，剩余的一般小二型則由地方全額負(fù)擔(dān)。

    “240萬平均起來只多不少，相關(guān)政策規(guī)定，如果用不完，可用于地方負(fù)擔(dān)的水庫(kù)。”徐元明預(yù)計(jì)，由地方負(fù)擔(dān)的水庫(kù)，資金會(huì)有部分缺口。

    在湖北，要完成除險(xiǎn)加固的小型水庫(kù)共有4000多座，需要資金117個(gè)億。“按照中央目前的補(bǔ)助政策，我們可以申請(qǐng)中央投資73個(gè)億，湖北自己負(fù)責(zé)44個(gè)億。這44個(gè)億，中央要求基本由省一級(jí)承擔(dān)。盡管想了很多辦法，但這樣規(guī)模的集中的資金量對(duì)我們來說，壓力確實(shí)很大。”湖北省水利廳水庫(kù)堤防處袁俊光處長(zhǎng)對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》坦言。

    44個(gè)億中，大約有30個(gè)億是由湖北負(fù)擔(dān)的一般小二型水庫(kù)資金，一共是1514座，每座約需200萬。

    同樣是欠發(fā)達(dá)的水庫(kù)大省，江西的壓力也不言而喻。

    “我們每年都是重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象，項(xiàng)目太多了，進(jìn)度就會(huì)存在一定問題，所以經(jīng)常被點(diǎn)名。”江西省水利廳建管處處長(zhǎng)周放平在接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》采訪時(shí)顯得有些無奈。在中央專項(xiàng)規(guī)劃項(xiàng)目中，江西省占了11.7%，正在除險(xiǎn)加固的小一型水庫(kù)一共是666座，占全國(guó)的12%。

    越是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的省份，越希望國(guó)家的資金來投入，但國(guó)家的資金都需要配套，加之地處中部的江西既沒有東部那樣發(fā)達(dá)的財(cái)力，又往往享受不到西部那樣優(yōu)惠的政策，處境頗為艱難。

    周放平說：“我們的病險(xiǎn)水庫(kù)這么多，除此之外，還有中小河流的治理，還有大江大河治理，還有農(nóng)田水利基本建設(shè)等等，所有這些都要配套。如果一個(gè)項(xiàng)目配套，咬咬牙也能拿出來，但是這么多項(xiàng)目，哪能配得了呢？配不了會(huì)有什么樣的結(jié)果？要么，我們就是拍胸脯答應(yīng)下來，但實(shí)際上做不到；要么，就是工程不能完全按照基建的要求完成。”

    來自地方的窘迫和無力很真實(shí)，也很無奈。

    于是，地方病險(xiǎn)水庫(kù)的除險(xiǎn)加固項(xiàng)目出現(xiàn)兩種驗(yàn)收：一種是竣工驗(yàn)收，另一種是投入使用驗(yàn)收?？⒐を?yàn)收是完全按照批復(fù)設(shè)計(jì)要求完成工程的全部；后一種情況則是“病基本上治好，但沒有完全好”。

    “國(guó)家過于強(qiáng)調(diào)配套，對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)而言，會(huì)帶來很大的一些后患。”一位不愿具名的縣級(jí)官員對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》表達(dá)了他的擔(dān)憂。他認(rèn)為，國(guó)家應(yīng)根據(jù)不同的發(fā)展程度調(diào)整政策，對(duì)于那些比較貧困同時(shí)病險(xiǎn)水庫(kù)很多的縣，應(yīng)該全額由中央撥款。

    而站在中央的角度，為確保地方配套資金到位，也開始在政策上做一些調(diào)整。例如，原來的政策是每座水庫(kù)資金的60%由中央承擔(dān)，從去年開始變成了一個(gè)省若共有100座水庫(kù)被納入除險(xiǎn)加固，那么中央負(fù)責(zé)完成60座，地方負(fù)責(zé)完成40座。這又意味著，一旦地方資金不到位，那么由地方負(fù)責(zé)的水庫(kù)就開不了工。

    “不只是籌集資金，并且要及時(shí)地籌集到位，不然開不了工，壓力當(dāng)然很大。”袁俊光告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，通過發(fā)行地方債券和向銀行貸款，湖北今年的資金基本到位，主要的壓力在后面兩年。

2009年7月3日，江西省信豐縣大阿鎮(zhèn)，搶險(xiǎn)人員冒雨加固正在泄洪的沿洞水庫(kù)。

    監(jiān)管缺失，留下隱患

    面對(duì)規(guī)模如此龐大和高強(qiáng)度的維修工程，如何組織起廉潔、高效的工程管理機(jī)制是另一個(gè)廣受關(guān)注的難題。

    作為地方的主管官員，周放平坦言壓力很大。“工程質(zhì)量的壓力：出現(xiàn)質(zhì)量問題怎么辦？進(jìn)度的壓力：完不成任務(wù)怎么辦？還有安全的壓力，這么多錢，大家都在盯著，都想吃這塊肉，有人經(jīng)不起誘惑，也很有可能。”

    徐元明盤點(diǎn)了一下，從工程建設(shè)的管理到資金的使用管理再到日常修護(hù)的管理等等確實(shí)存在不少問題。

    例如，中央的錢到位了，地方的錢還有缺口，結(jié)果大毛病解決了，但還留著尾巴。在《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在較早期啟動(dòng)的除險(xiǎn)加固項(xiàng)目中，由于配套資金不足，很多水庫(kù)加固留下了“半拉子”工程，即使這樣也通過了竣工驗(yàn)收，因此留下了另一種方式的安全隱患。

    管理資金被挪用侵占的情況也時(shí)有發(fā)生。還有建設(shè)管理不規(guī)范的問題。原則上要求要嚴(yán)格實(shí)行三制，即建設(shè)監(jiān)理制、招標(biāo)投標(biāo)制、項(xiàng)目法人制，但這些制度到了基層，不規(guī)范執(zhí)行的不在少數(shù)。

    此外，施工力量不足，趕工程進(jìn)度，對(duì)質(zhì)量也會(huì)造成影響，甚至形成“修了白修”的“豆腐渣工程”。

    以2007年發(fā)生潰壩的甘肅省高臺(tái)縣小海子水庫(kù)為例，2001年被水利部列為西部專項(xiàng)資金病險(xiǎn)水庫(kù)處理項(xiàng)目，加固工程于2004年完工，并被評(píng)定為“優(yōu)質(zhì)工程”。加固后不到3年又發(fā)生潰壩，致下游5400畝耕地被淹、損毀，迫使下游4個(gè)村1700人緊急撤離，所幸沒有發(fā)生人員傷亡。

    2008年初，溫家寶總理要求國(guó)家審計(jì)署對(duì)水庫(kù)除險(xiǎn)加固規(guī)劃項(xiàng)目進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)。“派了400多人，在18個(gè)省，干了3個(gè)多月，審計(jì)病險(xiǎn)水庫(kù)的項(xiàng)目。”

    在2009年6月國(guó)家審計(jì)署公布的554座病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程審計(jì)報(bào)告中，168座水庫(kù)仍然存在質(zhì)量缺陷，違規(guī)招投標(biāo)、轉(zhuǎn)分包、無資質(zhì)承包問題比較突出，5658萬元建設(shè)資金被侵    占，15311萬元建設(shè)資金被出借或挪用，119座水庫(kù)建設(shè)單位管理費(fèi)用支出超概算47%，超過財(cái)政部規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的94%。

    “這是我們?cè)诠芾硪约皺z查中發(fā)現(xiàn)的問題，我們也有一系列的措施來整改。”徐元明對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》說，例如，水利部系統(tǒng)內(nèi)，每年春季要進(jìn)行檢查，秋季要進(jìn)行匯總，之后打分，在全國(guó)排名公告。再例如，水利部還設(shè)有稽查辦，專門把病險(xiǎn)水庫(kù)列為重點(diǎn)，逐個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行抽檢、稽查，發(fā)現(xiàn)問題就報(bào)告。

    “水利部領(lǐng)導(dǎo)分別負(fù)責(zé)一些省份，經(jīng)常去檢查、調(diào)研、發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行解決，遇到困難進(jìn)行協(xié)調(diào)，哪個(gè)省份進(jìn)度不夠，或者政府不太重視，資金不到位，就給省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)寫信、提要求、督促。” 徐元明說。

    缺乏維護(hù)，又生新險(xiǎn)

    除險(xiǎn)加固之后，日常管理如何形成良性機(jī)制，避免再次失修出險(xiǎn)？

    一個(gè)水庫(kù)成為病險(xiǎn)水庫(kù)有多種原因，如建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高、經(jīng)長(zhǎng)期運(yùn)行老化失修等，但平時(shí)管理不規(guī)范也是重要原因。“小毛病”管護(hù)水平不高，發(fā)現(xiàn)問題沒有及時(shí)處理，時(shí)間久了，難免形成“小洞不補(bǔ)，大洞受苦”的現(xiàn)象。

    相當(dāng)大一部分水庫(kù)，恰恰缺乏正常的維修管護(hù)。

    “小型水庫(kù)大約僅有20%左右有管理機(jī)構(gòu)，大部分都沒有專管機(jī)構(gòu)，一般是鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村組在管，實(shí)際上也等于沒人管理，日常的維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)則是幾乎沒有。”根據(jù)湖北省水利廳水庫(kù)堤防處袁俊光處長(zhǎng)的介紹，湖北省每年大約有900萬用于大中型水庫(kù)的維修養(yǎng)護(hù)，小型水庫(kù)原來并不納入此范圍內(nèi)，但因?yàn)楸┞兜膯栴}比較多，該筆費(fèi)用也被用來為小型水庫(kù)“應(yīng)急”。

    “但解決不了大問題，甚至也不能維持正常的維修養(yǎng)護(hù)。”袁俊光希望，在小型水庫(kù)除險(xiǎn)加固以后，能建立一個(gè)兩三人的機(jī)構(gòu)，由財(cái)政發(fā)工資，對(duì)水庫(kù)進(jìn)行管護(hù)，“如果可以做到這一步，水庫(kù)的安全管理可以進(jìn)一步”。

    從現(xiàn)狀來看，這個(gè)愿望顯然有些奢侈。

    而根據(jù)水利工程管理規(guī)定，如果這個(gè)水利工程承擔(dān)的是公益性功能，如防洪，那么它的管理人員的基本支出和公益性工程的維修養(yǎng)護(hù)要納入財(cái)政，這是公共財(cái)政的要求。

    “但很多地方根本就沒有納入財(cái)政，或是額度很低，沒有足額到位。”徐元明很擔(dān)心，雖然這次國(guó)家花了那么多錢，集中了國(guó)家的力量對(duì)幾乎全部的病險(xiǎn)水庫(kù)進(jìn)行了除險(xiǎn)加固，但如果后續(xù)的管護(hù)長(zhǎng)期不到位，沒有形成良性的運(yùn)行機(jī)制，還是會(huì)出現(xiàn)“小洞不補(bǔ)，大洞受苦”的現(xiàn)象。

    換而言之，如果管理跟不上的話，在整治過后的三五年甚或更短的時(shí)間內(nèi)，中國(guó)或許又將面臨新一輪的病險(xiǎn)水庫(kù)問題。

    “被竣工”的幸福水庫(kù)

    《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者 李鳳桃 徐婷婷︱南昌報(bào)道

    新建縣，毗鄰南昌西北近郊，這里有座幸福水庫(kù)。

    幸福水庫(kù)是2萬畝農(nóng)田的主要灌溉水源，建于1958年，在那個(gè)肩挑背扛的年代，很多村民是建大壩的主力。如今那些青年都已年邁，幸福水庫(kù)依然承擔(dān)著這里的防洪、排澇、灌溉的重?fù)?dān)。

    在幸福水庫(kù)長(zhǎng)達(dá)53年的超齡役期中，大壩壩體滲漏、輸水涵管老化等病險(xiǎn)日益嚴(yán)重。2008年，幸福水庫(kù)被列入《全國(guó)病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固專項(xiàng)規(guī)劃》，可獲得中央和省級(jí)3170萬元投資。

    在此次專項(xiàng)規(guī)劃中，幸福水庫(kù)是新建縣四座中型水庫(kù)中的一座，除此之外，還有5座重點(diǎn)小一型水庫(kù)。至此，在專項(xiàng)規(guī)劃的3年中，中央已經(jīng)拿出1.4億元資金投向這個(gè)小小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

    但對(duì)于新建縣來講，這筆巨款卻成了一個(gè)煩惱。因?yàn)?，中央出多少資金，地方就要進(jìn)行相應(yīng)比例的配套。

    地方拿不出錢，工程又要進(jìn)行，于是，“半拉子”工程出現(xiàn)。

    配套資金缺失

    7月31日，距離幸福水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程正式竣工驗(yàn)收已經(jīng)過去9個(gè)月。傍晚時(shí)分，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者來到幸福水庫(kù)，被腳手架環(huán)抱的辦公樓還在建設(shè)之中，樓前停著一輛攪拌水泥的機(jī)器，樓前一片黃土裸露的空地。

    顯然，幸福水庫(kù)的附屬工程還沒有完工。水庫(kù)工程分主體工程和附屬工程，主體工程為三大件，分別是水庫(kù)大壩、輸水管和溢洪道；附屬工程一般是指通往大壩的硬化公路、辦公樓、雨量監(jiān)測(cè)設(shè)施、庫(kù)區(qū)綠化帶等。

    雖然幸福水庫(kù)的辦公樓以及綠化工程尚在建設(shè)，但江西省水利廳負(fù)責(zé)人告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，這個(gè)水庫(kù)已經(jīng)完成“竣工驗(yàn)收”。

    實(shí)際上，2008年11月開工的幸福水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程，在2010年3月就已經(jīng)“完工”并通過竣工驗(yàn)收。

    據(jù)了解，附屬工程拖到現(xiàn)在，是因?yàn)槿卞X。按照計(jì)劃，幸福水庫(kù)的總投資為4358萬，如今實(shí)際到位資金只有不到四分之三。按照中央和地方配套的比例，中央投資2180萬元，江西省配套資金990萬元，縣市配套資金1089萬元。如今 ，中央的配套資金已經(jīng)全部到位，省里配套資金到位87%，縣市配套資金至今為0元。

    地方資金的缺位不僅僅是幸福水庫(kù)一例，同樣，距離幸福水庫(kù)不遠(yuǎn)的肖峰水庫(kù)，與幸福水庫(kù)同期獲得竣工驗(yàn)收，但至今縣市級(jí)財(cái)政依然沒有拿出一分錢的配套資金。

    截至2010年底，在新建縣除險(xiǎn)加固的10座水庫(kù)中，至今沒有一個(gè)項(xiàng)目的地方配套已經(jīng)完全到位。

    “半拉子”完工難

    “說白了，地方資金配套還是有難度。”新建縣水利局副局長(zhǎng)黃勇對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者坦言，“除了除險(xiǎn)加固配套外，縣市需要投入的資金還有機(jī)電泵站改造、鄱陽湖單項(xiàng)配套、安全飲水工程等等，全縣配套加起來就有兩到三個(gè)億，不可能全拿來配套水庫(kù)。”

    今年4月，國(guó)家又開始了對(duì)小二型水庫(kù)的除險(xiǎn)加固，新建縣制定了小型水庫(kù)的除險(xiǎn)加固任務(wù)。

    “今年，我們將實(shí)施除險(xiǎn)加固工程的有19座一般小一型水庫(kù)，9座重點(diǎn)小二型水庫(kù)，共28座。”黃勇說。這是中央投資的部分，但從2012年到2015年，地方還要完成67座一般小二型水庫(kù)，需要省級(jí)和縣市地方投資建設(shè)。

    “這樣，我們的資金壓力就比較大了”。按照一座小二型水庫(kù)的除險(xiǎn)加固投入450萬來計(jì)算，大約需要3億的資金。黃勇說，2010年，新建縣地方一般性財(cái)政收入為9億元，其中可用的只有3到4個(gè)億。

    一位地方官員告訴記者，國(guó)家對(duì)于中央投資除險(xiǎn)加固的小二型水庫(kù)的投入為每座450萬元，但實(shí)際上各個(gè)水庫(kù)的病險(xiǎn)程度各不相同，很多水庫(kù)用不到這么多資金，剩余的他們就調(diào)配來建設(shè)地方負(fù)擔(dān)的項(xiàng)目。

    在這種情況下，實(shí)際上，無論是中央負(fù)擔(dān)的水庫(kù)還是地方出資的水庫(kù)，完工的還是主體工程部分，附屬工程就被省略了，有的甚至在主體工程上削減開支以獲取可調(diào)配資金。

    地方配套資金的不到位必然滋生隱患。“這就等于是水庫(kù)身上要命的大病已經(jīng)去除，水庫(kù)已經(jīng)沒有病險(xiǎn)，附屬的整容、調(diào)理的小病沒有去除，但不會(huì)影響日常運(yùn)作。”一位地方水庫(kù)負(fù)責(zé)人告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》。

    省水利廳也深知地方資金不到位帶來的危害。江西省水利廳建管處處長(zhǎng)周放平告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，附屬工程沒能完工也將帶來安全隱患，比如一旦發(fā)生險(xiǎn)情，通往大壩的公路，搶險(xiǎn)人員進(jìn)不去；再比如，沒有雨量監(jiān)測(cè)設(shè)備，就不能掌握準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，影響水庫(kù)的監(jiān)管。

    但對(duì)此，省里也同樣是難題。“地方?jīng)]有資金配套，省里也拿不出所有的地方配套資金。”周放平告訴記者。從新建縣來看，對(duì)于由省財(cái)政配套的計(jì)劃資金部分也未曾完全到位。而不到位的結(jié)果就是，哪些水庫(kù)病險(xiǎn)嚴(yán)重就完工哪些，國(guó)家給哪些項(xiàng)目施加壓力就先完成哪些。

    而現(xiàn)實(shí)證明，“半拉子”工程的最后結(jié)果往往是無法完成。在新建縣，早于幸福水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程是溪霞水庫(kù)，2004年被列入了“中央第一批、第二批及規(guī)劃外大中型病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程”，當(dāng)年1月開工，2006年10月完工，但至今仍未竣工驗(yàn)收。

    尚未完結(jié)的治淮工程

    《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者 汪孝宗︱安徽?qǐng)?bào)道

    作為上世紀(jì)80年代河海大學(xué)的高材生，陳叢林卻在偏僻的大別山腹地工作了近30年。

    現(xiàn)在，他是安徽省六安市佛子嶺水庫(kù)管理處分管工程建設(shè)的副主任。盡管和陳叢林同時(shí)期來的同事或考研、或調(diào)動(dòng)、或離職，先后去了遠(yuǎn)方的都市，但陳叢林毅然選擇了堅(jiān)守這座年逾“花甲”的水庫(kù)大壩。

    陳叢林告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，他和他的同事們每天像照看自家的老人一樣，看護(hù)著這座被譽(yù)為新中國(guó)“第一壩”的佛子嶺水庫(kù)。

    一位在佛子嶺庫(kù)區(qū)負(fù)責(zé)打掃衛(wèi)生的下崗工人則告訴記者，佛子嶺水庫(kù)是六安人的“國(guó)寶”，是六安最珍貴的“歷史文物”。

    實(shí)際上，在六安人眼中，位于大別山腹地的佛子嶺水庫(kù)儼然成為革命老區(qū)的“精神豐碑”，是皖西人民不畏艱難、挑戰(zhàn)自然、人定勝天的“杰作”和見證。

    佛子嶺水庫(kù)在安徽省西部霍山縣南17公里的淠(p)河上游。淠河發(fā)源于大別山區(qū)，是淮河的主要支流之一。位于江淮分水嶺兩側(cè)的特殊地形和地處南北氣候過渡帶的氣象條件，使大別山區(qū)地降水豐沛，夏、秋山洪不易宣泄，山洪涌到下游正陽關(guān)入淮，淮河干流也受到極大威脅。

    歷史上，皖西、皖中淮河流域地區(qū)水災(zāi)頻發(fā)，淮河也被稱為“中國(guó)最難治理的河流”。作為新中國(guó)成立之初治淮工程中的首批骨干水利樞紐工程，佛子嶺水庫(kù)于1952年1月開始修建，1954年10月完工，總庫(kù)容4.91億立方米，建成至今已逾60年。

    該水庫(kù)集水面積1840平方公里，以防洪為主，并結(jié)合蓄水灌溉、發(fā)電，改善航運(yùn)，發(fā)展?jié)O業(yè)等功能，是淠史杭灌區(qū)主要水源地之一，受益范圍涉及安徽、河南2省4市17個(gè)縣區(qū)，是新中國(guó)成立后興建的全國(guó)最大灌區(qū)，也是世界七大人工灌區(qū)之一。

    然而，由于當(dāng)時(shí)水文、地質(zhì)資料短缺，水庫(kù)防洪標(biāo)準(zhǔn)確定偏低，特別是經(jīng)過數(shù)十年的運(yùn)行，佛子嶺水庫(kù)病險(xiǎn)嚴(yán)重。雖經(jīng)1965年—1966年、1982年—1985年兩次加固和擴(kuò)建，但仍存在壩身裂縫嚴(yán)重、壩基地質(zhì)條件復(fù)雜等問題，已嚴(yán)重影響水庫(kù)的安全運(yùn)行。

    2002年10月，國(guó)家投資1.66億元對(duì)佛子嶺水庫(kù)大壩除險(xiǎn)加固。工程完成后，佛子嶺水庫(kù)的汛限水位由112.56米恢復(fù)到122.56米，庫(kù)容增加1.1億～1.6億立方米，灌溉面積擴(kuò)大到660萬畝。

    為進(jìn)一步提高佛子嶺水庫(kù)的防洪標(biāo)準(zhǔn)，2005年12月，國(guó)家在佛子嶺水庫(kù)上游漫水河中段開工興建白蓮崖水庫(kù)。該水庫(kù)是治理淮河19項(xiàng)重點(diǎn)工程之一，也是安徽省實(shí)施“861計(jì)劃”的重點(diǎn)工程之一，而被列入《“十五”期間全國(guó)大型水庫(kù)建設(shè)規(guī)劃》。同時(shí)，也是佛子嶺水庫(kù)除險(xiǎn)加固的重要措施之一。

    2008年底，白蓮崖水庫(kù)基本完成主體工程，水庫(kù)最大壩高104.6米，是安徽省第一座百米高壩，總庫(kù)容4.6億立方米。建成后的白蓮崖水庫(kù)，將使下游佛子嶺水庫(kù)校核洪水標(biāo)準(zhǔn)由目前的不足1000年一遇提高到5000年一遇。

    然而，在實(shí)地采訪中，記者了解到，盡管白蓮崖水庫(kù)工程建設(shè)已基本完成，單位工程已驗(yàn)收完畢，但整個(gè)工程尚未通過竣工驗(yàn)收，也未發(fā)揮應(yīng)有的作用。

    據(jù)陳叢林介紹，由于沒有竣工，目前白蓮崖水庫(kù)蓄水量只有0.9億立方米，相當(dāng)于設(shè)計(jì)總庫(kù)容的20%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，給下游佛子嶺水庫(kù)防洪仍然造成巨大壓力。而竣工驗(yàn)收工作久拖未決的根本原因，是六安市地方配套資金遲遲未予到位，而且數(shù)額巨大。

    歷經(jīng)周折，記者坐車通過數(shù)十公里的崎嶇山路，來到了白蓮崖水庫(kù)建設(shè)項(xiàng)目法人單位的臨時(shí)駐地，并聯(lián)系到白蓮崖水庫(kù)建設(shè)項(xiàng)目法人單位的有關(guān)負(fù)責(zé)人。

    該負(fù)責(zé)人告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，自2005年白蓮崖水庫(kù)開工至今，六安市地方配套資金一直未于撥付。其中，預(yù)算資金5000萬元，調(diào)概資金3000多萬元，合計(jì)近9000萬元。

    “扯皮”工程

    安徽省水利部門一位知情人士證實(shí)，正是由于白蓮崖水庫(kù)市級(jí)配套資金遲遲未能到位，才導(dǎo)致白蓮崖水庫(kù)未能通過竣工驗(yàn)收。而配套資金遲遲未能到位，除了六安市財(cái)政緊張之外，還另有隱情。

    該知情人士介紹說，六安市有關(guān)方面認(rèn)為，白蓮崖水庫(kù)雖然建在六安市境內(nèi)，但受益卻是六安市境外的下游地區(qū)。六安市不但沒有受益，反而因庫(kù)區(qū)移民而受損，讓六安市拿出真金白銀來配套，顯然不公。

    據(jù)了解，六安市是安徽省唯一的集中連片的貧困市，該市的貧困區(qū)域多屬于“老區(qū)、山區(qū)、庫(kù)區(qū)、行蓄洪區(qū)”，市縣級(jí)財(cái)政較為緊張，而且需要配套的重點(diǎn)工程較多，導(dǎo)致地方配套資金遲遲未能到位。

    安徽省業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，白蓮崖水庫(kù)市級(jí)配套資金遲遲未能到位還與項(xiàng)目法人的協(xié)調(diào)能力有直接關(guān)系。因?yàn)榘咨徰滤畮?kù)的項(xiàng)目法人是上市公司安徽水利[14.23 -0.28% 股吧 研報(bào)](600502.SH)，白蓮崖水庫(kù)建設(shè)系純企業(yè)行為，對(duì)六安市沒有任何行政約束力，六安市不給錢配套，省水利部門也沒辦法。

    另有知情人士透露，安徽水利前身是安徽省水利廳所屬的水利開發(fā)公司，后分割上市，與省水利廳有血緣關(guān)系。所以，安徽水利打報(bào)告給省水利廳請(qǐng)求協(xié)調(diào)解決，省水利廳上報(bào)給省主管領(lǐng)導(dǎo)，而主管領(lǐng)導(dǎo)又批轉(zhuǎn)給了省水利廳，報(bào)告轉(zhuǎn)了一圈又回到了水利廳。

    安徽省水利部門有關(guān)人士介紹，安徽省水利廳想盡了辦法，也無法勸說六安市拿出配套資金，甚至省政府出面給六安市協(xié)調(diào)貸款，試圖解決配套資金問題。但六安市也不愿貸款，因?yàn)橘J款最終還是要由六安市財(cái)政來償還。

    于是，圍繞如何解決白蓮崖水庫(kù)市縣地方配套資金問題，省市兩級(jí)出現(xiàn)了扯皮現(xiàn)象。

    為了解具體情況，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者專程趕往六安市采訪有關(guān)單位。在六安市宣傳部門的協(xié)調(diào)下，記者見到了六安市發(fā)改委有關(guān)部門負(fù)責(zé)人，但該負(fù)責(zé)人稱并不具體負(fù)責(zé)白蓮崖水庫(kù)的規(guī)劃和建設(shè)，建議記者去找水利部門了解相關(guān)情況。

    隨后，記者找到六安市水利局有關(guān)部門負(fù)責(zé)人，表達(dá)采訪意愿，希望該負(fù)責(zé)人協(xié)調(diào)知情領(lǐng)導(dǎo)、配合記者采訪。但該負(fù)責(zé)人支支吾吾，含糊其辭，并不正面回答相關(guān)問題。后又稱，主要領(lǐng)導(dǎo)出差不在單位，無法配合記者采訪。

    在離開六安市前，記者希望當(dāng)?shù)匦麄鞑块T協(xié)調(diào)市政府主管領(lǐng)導(dǎo)接受采訪，但未得到積極回應(yīng)。直到記者發(fā)稿時(shí)，也未得到六安市有關(guān)方面的采訪回應(yīng)。

    據(jù)了解，1991年淮河流域遭遇洪災(zāi)之后，國(guó)務(wù)院確定了19項(xiàng)治淮骨干工程，涉及安徽省的有14項(xiàng)，工程總投資約175億元，其中就包括白蓮崖水庫(kù)。

    2003年，淮河再次遭遇洪水。黨中央、國(guó)務(wù)院作出加快淮河治理步伐的重大決策，明確提出用5年時(shí)間，在本屆政府任期內(nèi)完成原定于2010年完成的19項(xiàng)治淮骨干工程建設(shè)任務(wù)。

    隨后，水利部長(zhǎng)陳雷在全國(guó)水利建設(shè)與管理工作會(huì)議上明確要求，2007年底前基本完成治淮19項(xiàng)骨干工程建設(shè)。于是，水利部把治淮骨干工程建設(shè)作為全國(guó)水利建設(shè)的重點(diǎn)工作，全力予以推進(jìn)，成立治淮工程建設(shè)督導(dǎo)組，加強(qiáng)了協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、檢查和督促。

    與此同時(shí)，安徽省委、省政府把以治淮為中心的防洪保安工程列入省政府直接調(diào)度的20項(xiàng)重大項(xiàng)目之一，列為全省全面建設(shè)小康社會(huì)起步階段六大基礎(chǔ)性工程的第一位。

    實(shí)際上，在2007年—2009年間，水利部先后派出兩批督導(dǎo)組，全面檢查治淮19項(xiàng)骨干工程建設(shè)情況時(shí)，就已發(fā)現(xiàn)“一些地方配套資金不能及時(shí)足額到位，致使個(gè)別工程施工進(jìn)度滯后，而無法竣工驗(yàn)收”等同樣問題。

    為進(jìn)一步推動(dòng)治淮骨干工程驗(yàn)收工作，根據(jù)安徽省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)指示，2009年11月，安徽省水利廳黨組書記、廳長(zhǎng)紀(jì)冰親率有關(guān)處室負(fù)責(zé)人赴沿淮相關(guān)地區(qū)督察治淮重點(diǎn)工程掃尾驗(yàn)收工作時(shí)，依然未能解決地方配套資金問題。

    2010年1月，安徽省水利廳只得無奈地宣布，除白蓮崖水庫(kù)外，涉及安徽省的其他13項(xiàng)治淮骨干工程已全部通過竣工驗(yàn)收。

    資金哪來？

    早在2007年1月，國(guó)家水利部淮委主任錢敏在治淮工作會(huì)議上的講話就指出，由于地方配套投資不到位，個(gè)別大型水庫(kù)除險(xiǎn)加固長(zhǎng)期不能完工。

    當(dāng)年11月，安徽省人大農(nóng)工委組成兩個(gè)調(diào)研組，分別赴亳州、阜陽、六安、蚌埠、宿州、滁州等六市，對(duì)治淮和水利重點(diǎn)工程建設(shè)情況進(jìn)行了調(diào)研。

    調(diào)研組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)年已經(jīng)下達(dá)的治淮工程投資計(jì)劃中，全省約有2.1億元的市級(jí)配套資金沒有到位，其中蚌埠市5723萬元、亳州市3560萬元、滁州市90萬元、阜陽市5379萬元、淮南市879萬元、六安市5537萬元。

    而早在2003年，安徽省委、省政府成立了省治淮工作領(lǐng)導(dǎo)小組，多次召開領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議幫助協(xié)調(diào)工程建設(shè)中存在問題，如解決治淮資金、土地征用等施工環(huán)境問題。

    據(jù)了解，列入國(guó)家計(jì)劃的大中型水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程，國(guó)家和省、市投資比例為4：3：3；列入省計(jì)劃的小型水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程，省與市縣比例為5：5，地方財(cái)政難以承受。

    為此，省政府及有關(guān)部門要積極爭(zhēng)取國(guó)家資金支持，盡可能從省級(jí)財(cái)政多解決配套資金，并根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方財(cái)政狀況，適當(dāng)調(diào)整市縣配套資金的比例。

    對(duì)于治淮建設(shè)，為了確保配套資金落到實(shí)處，安徽省政府辦公會(huì)作出決定，根據(jù)該省淮河流域市縣財(cái)政困難的實(shí)際情況，治淮骨干工程建設(shè)配套資金由省級(jí)承擔(dān)70%~80%，市級(jí)承擔(dān)20%~30%，不要縣級(jí)承擔(dān)。

    事實(shí)上，安徽省沿淮地區(qū)的阜陽市、六安市等地市歷來是我國(guó)洪澇干旱災(zāi)害多發(fā)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展比較滯后，貧困人口比較集中，各級(jí)財(cái)政都比較困難。加之境內(nèi)治淮重點(diǎn)工程較多，配套資金數(shù)額巨大，造成資金落實(shí)困難。

    于是，當(dāng)?shù)卦诨I資方式上頗動(dòng)腦筋。據(jù)阜陽市副市長(zhǎng)劉紹太介紹，2003年淮河再次暴發(fā)洪澇災(zāi)害后，阜陽市政府承諾缺口治淮資金全部請(qǐng)省統(tǒng)借統(tǒng)還。從而保證了災(zāi)后重建和治淮工程建設(shè)的順利進(jìn)行。

    另據(jù)阜陽市水利局副局長(zhǎng)楊宏順介紹，在阜陽市境內(nèi)的臨淮崗、沙潁河等治淮骨干工程中，通過商業(yè)銀行貸款等方法，積極籌集地方配套資金近1.2億元，順利完成治淮重點(diǎn)工程，實(shí)現(xiàn)竣工驗(yàn)收。

    省里也在想辦法。為確保地方配套資金到位，安徽省政府明確將病險(xiǎn)水庫(kù)加固作為民生工程，納入市縣政府年度工作目標(biāo)考核，層層簽訂責(zé)任狀，財(cái)政部門牽頭成立民生工程協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，定期通報(bào)民生工程目標(biāo)完成情況，督促落實(shí)地方配套資金。

    省水利廳對(duì)民生工程目標(biāo)完成進(jìn)度較慢的地區(qū)進(jìn)行督辦，制定《安徽省病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程實(shí)施情況考核辦法》，對(duì)責(zé)任制落實(shí)、建設(shè)管理、資金籌措及使用管理、工程進(jìn)度與驗(yàn)收、質(zhì)量與安全等內(nèi)容嚴(yán)格進(jìn)行考核。

    在安徽省水利廳的積極協(xié)調(diào)下，省財(cái)政廳、省發(fā)改委等部門大力支持，累計(jì)共落實(shí)大中型和重點(diǎn)小型病險(xiǎn)水庫(kù)加固省級(jí)配套資金10.1億元，省政府取消了大型水庫(kù)市縣配套資金。

    針對(duì)部分重點(diǎn)小型水庫(kù)建設(shè)資金不足的情況，安徽省水利廳認(rèn)真組織調(diào)研，按照確保水庫(kù)除險(xiǎn)的原則，逐庫(kù)核實(shí)主體工程缺口資金。同時(shí)，通過優(yōu)化設(shè)計(jì)，最大限度節(jié)省投資，同時(shí)督促市縣落實(shí)配套資金。

    目前，安徽省病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程效益已經(jīng)顯現(xiàn)，已完工項(xiàng)目基本消除了安全隱患，完善了防洪體系，提高了水資源調(diào)控能力。

今年3月17日，在河南汝南宿鴨湖水庫(kù)加固除險(xiǎn)工程建設(shè)工地上，工人們正加班加點(diǎn)施工建設(shè)