評(píng)論：不宜對(duì)土地財(cái)政“上套”過(guò)多

    在最新公布的教育規(guī)劃綱要中，提出到2012年國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP比例必須達(dá)到4%的硬性目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)，國(guó)務(wù)院近日公布了《關(guān)于進(jìn)一步加大財(cái)政教育投入的意見(jiàn)》?！兑庖?jiàn)》提出要拓寬經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道，多方籌集財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)，其中特別要求地方政府必須從土地出讓收益中按10%的比例計(jì)提教育資金。

    這個(gè)規(guī)定本無(wú)什么特別之處，不過(guò)聯(lián)想一下已出臺(tái)的相關(guān)政策，眾多的公共事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目紛紛將目光瞄向了土地出讓金這塊“唐僧肉”。比如今年中央1號(hào)文件提出，從土地出讓收入當(dāng)中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)；2009年發(fā)改委、財(cái)政部等部門(mén)出臺(tái)的政策也規(guī)定，土地出讓金中的10%必須用于保障房建設(shè)。這樣簡(jiǎn)單地一算，土地財(cái)政中有至少30%必須用于教育、水利建設(shè)和保障房建設(shè)。

    從法律上來(lái)說(shuō)，《中華人民共和國(guó)土地管理法》依據(jù)土地出讓金來(lái)源不同，對(duì)其使用方向做了明確規(guī)定。依照第五十五條的規(guī)定，新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)30%上繳中央財(cái)政，剩下的70%留給有關(guān)地方人民政府，都必須“專(zhuān)項(xiàng)用于耕地開(kāi)發(fā)”。對(duì)于存量的建設(shè)用地，第十八條規(guī)定，土地使用權(quán)出讓金應(yīng)當(dāng)全部上繳財(cái)政，列入預(yù)算，主要“用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開(kāi)發(fā)”。

    從法律規(guī)定的土地出讓金使用范圍來(lái)看，除上繳的部分外，主要還是用在耕地開(kāi)發(fā)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開(kāi)發(fā)方面。但隨著各項(xiàng)公共事業(yè)建設(shè)的力度不斷加強(qiáng)，龐大的資金需求使得政府不得不多次調(diào)整土地出讓金使用方向，進(jìn)一步擴(kuò)展到教育、保障房、農(nóng)田水利建設(shè)等方面。這樣，土地出讓金的使用范圍擴(kuò)展很大。

    其實(shí)，土地財(cái)政作為地方政府的“第二財(cái)政”，用于這些公共事業(yè)建設(shè)也無(wú)可厚非。但問(wèn)題在于，不斷地向土地要收入、持續(xù)地向土地施加收入壓力，將使得本已受到緊縮性調(diào)控政策重壓的土地財(cái)政更為捉襟見(jiàn)肘。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，今年地方政府土地出讓金的收益大規(guī)?？s水，一些地方甚至下降80%多。而為了擺脫土地財(cái)政日漸枯竭的窘境，又會(huì)促使地方政府更加依賴(lài)土地出讓金的收益。

    于是，各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)由于缺錢(qián)而向土地財(cái)政層層加碼，最終會(huì)陷入“建設(shè)任務(wù)越多越重——向土地財(cái)政要錢(qián)——土地財(cái)政壓力越來(lái)越大——地方政府想方設(shè)法增加土地出讓收益金——對(duì)土地財(cái)政依賴(lài)性越來(lái)越強(qiáng)”的惡性循環(huán)當(dāng)中。

    在這種情況下，為了獲取更多的土地出讓金收益，一些地方政府就會(huì)想方設(shè)法規(guī)避緊縮性的宏觀調(diào)控政策，征地拆遷的需求將更為旺盛。其結(jié)果，由于強(qiáng)拆強(qiáng)征的矛盾就會(huì)更多，而且土地價(jià)格也很難下降，房地產(chǎn)調(diào)控的目標(biāo)將更難實(shí)現(xiàn)。事實(shí)上，最近一線城市在嚴(yán)厲的調(diào)控政策下，地王現(xiàn)象仍頻繁出現(xiàn)，就是一個(gè)明顯的例證。

    減輕地方財(cái)政對(duì)土地的依賴(lài)，是中國(guó)財(cái)政體制改革的重要目標(biāo)。對(duì)于一些公共事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)該進(jìn)一步拓寬投融資渠道，創(chuàng)新投融資體制，同時(shí)掃除各種進(jìn)入障礙，吸引更多的外資和民間資本參與其中，而不應(yīng)該只把眼光盯著本應(yīng)該努力減少的土地出讓金。否則，對(duì)土地收益金“上套”越多，土地財(cái)政面臨再度膨脹的可能性就越大，而房地產(chǎn)調(diào)控目標(biāo)乃至加快政府職能轉(zhuǎn)換的改革目標(biāo)都將面臨更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。