戶(hù)籍制度大變革時(shí)代，二線(xiàn)城市或成最大贏家

放寬落戶(hù)并不等于要放松房地產(chǎn)調(diào)控。不管戶(hù)籍制度怎么改，都要堅(jiān)持“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”定位不動(dòng)搖，保持房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。

國(guó)家發(fā)改委發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃司司長(zhǎng)陳亞軍此前的這個(gè)表態(tài)，，說(shuō)清了中央放寬落戶(hù)與房地產(chǎn)調(diào)控之間的關(guān)系。

放寬城市落戶(hù)并不是為了炒高房?jī)r(jià)，這是中央明確釋放的信號(hào)。4月19日召開(kāi)的中央政治局工作會(huì)議再次為樓市定調(diào)：要堅(jiān)持房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的定位，落實(shí)好一城一策、因城施策、城市政府主體責(zé)任的長(zhǎng)效調(diào)控機(jī)制。

政策對(duì)于房地產(chǎn)的調(diào)控未變，不過(guò)，有一個(gè)信息點(diǎn)不可忽視，那就是，今年以來(lái)，中央連續(xù)發(fā)文要放開(kāi)放寬落戶(hù)限制，在戶(hù)籍制度迎來(lái)大變革的同時(shí)，城市發(fā)展尤其是都市圈、城市群的成長(zhǎng)中，哪些城市有發(fā)展前景，又將產(chǎn)生什么樣的機(jī)會(huì)？

放寬放開(kāi)城市落戶(hù)限制意味著什么

其實(shí)，放開(kāi)城市落戶(hù)限制早已不是新鮮詞了，而是近年來(lái)的一個(gè)高頻詞。

本輪戶(hù)籍制度改革全面開(kāi)啟的標(biāo)志性文件，應(yīng)該是國(guó)務(wù)院2014年7月發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革意見(jiàn)》，走的是打通二元戶(hù)籍制路線(xiàn)，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。因?yàn)榇饲暗母母镆恢弊叩囊彩欠艑捖肪€(xiàn)，但學(xué)界認(rèn)為，城鎮(zhèn)化率質(zhì)量不高，而戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率直接反映城鎮(zhèn)化的健康程度，是一個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)。

2016年9月，國(guó)務(wù)院正式發(fā)布《推動(dòng)一億非戶(hù)籍人口在城市落戶(hù)方案》，要求“十三五”期間，城鄉(xiāng)區(qū)域間戶(hù)籍遷移壁壘將加速破除，配套政策體系要進(jìn)一步健全，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率年均要提高1個(gè)百分點(diǎn)以上，年均轉(zhuǎn)戶(hù)1300萬(wàn)人以上。

到如今，留給這個(gè)目標(biāo)完成的時(shí)間已開(kāi)始顯得緊迫起來(lái)。今年以來(lái)，國(guó)家政策頻出，城鎮(zhèn)化已開(kāi)始提速，或者說(shuō)進(jìn)入倒計(jì)時(shí)。

例如，今年5月5日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》（下稱(chēng)《意見(jiàn)》），要健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制。有力有序有效深化戶(hù)籍制度改革，放開(kāi)放寬除個(gè)別超大城市外的城市落戶(hù)限制。到2022年，城市落戶(hù)限制逐步消除。

而這與4月8日國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》（下稱(chēng)《任務(wù)》）才隔了一個(gè)月?！度蝿?wù)》明確了相關(guān)城市放寬落戶(hù)的具體要求：城區(qū)常住人口100萬(wàn)~300萬(wàn)的Ⅱ型大城市要全面取消落戶(hù)限制；城區(qū)常住人口300萬(wàn)~500萬(wàn)的Ⅰ型大城市要全面放開(kāi)放寬落戶(hù)條件，并全面取消重點(diǎn)群體落戶(hù)限制。超大特大城市要調(diào)整完善積分落戶(hù)政策，大幅增加落戶(hù)規(guī)模、精簡(jiǎn)積分項(xiàng)目，確保社保繳納年限和居住年限分?jǐn)?shù)占主要比例。

今年2月21日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見(jiàn)》也提出，要放開(kāi)放寬除個(gè)別超大城市外的城市落戶(hù)限制。同日，公安部召開(kāi)的全國(guó)治安管理工作座談會(huì)上，公安部副部長(zhǎng)孫力軍表示，要全面深化以戶(hù)籍制度為重點(diǎn)的治安管理改革，加快建立新型戶(hù)籍制度。除落戶(hù)超大、特大城市和跨省遷移戶(hù)口實(shí)行審批制外，積極探索試行以經(jīng)常居住地登記戶(hù)口制度。

國(guó)家頻提放開(kāi)放寬落戶(hù)限制，尤其是放開(kāi)大城市的落戶(hù)限制，是目前戶(hù)籍制度改革的重點(diǎn)。數(shù)據(jù)顯示，截至2018底，仍有2.26億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口已成為城鎮(zhèn)常住人口但尚未落戶(hù)城市，其中65%分布在地級(jí)以上的城市，基本上是大城市。中國(guó)社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所原所長(zhǎng)牛鳳瑞將這部分人群的現(xiàn)狀稱(chēng)為“半城市化”。

都市圈、城市群崛起

在目前小城市戶(hù)籍已全面放開(kāi)、中小城市吸引力不夠的情況下，放開(kāi)大城市戶(hù)籍顯得尤為重要。陳亞軍說(shuō)，要解決好落戶(hù)的問(wèn)題，需要大中小城市和小城鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)，光靠小城鎮(zhèn)、小城市其實(shí)解決不了這個(gè)問(wèn)題，需要推動(dòng)大中小城市放開(kāi)放寬落戶(hù)限制。

雖然我國(guó)從上世紀(jì)80年代開(kāi)始就鼓勵(lì)發(fā)展中小城市，但實(shí)際上人口一直在往大城市走，現(xiàn)在學(xué)界更傾向于走發(fā)展大都市圈的道路。畢竟大型都市在經(jīng)濟(jì)資源的集聚、效率和節(jié)約發(fā)展等方面更具優(yōu)勢(shì)。近年來(lái)，國(guó)家中心城市、城市群、都市圈的發(fā)展，也彰顯著國(guó)家要將中心大城市引領(lǐng)作用發(fā)揮到最大的決心。

牛鳳瑞認(rèn)為，突出中心城市的帶動(dòng)引領(lǐng)作用，更符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀規(guī)律和城市化發(fā)展規(guī)律。城市規(guī)模與輻射帶動(dòng)能力成正比。應(yīng)該通過(guò)支持一些核心重點(diǎn)城市率先發(fā)展，帶動(dòng)周邊地區(qū)發(fā)展，以提升我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

2018年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見(jiàn)》提出，要以北京、天津?yàn)橹行囊I(lǐng)京津冀城市群發(fā)展，帶動(dòng)環(huán)渤海地區(qū)協(xié)同發(fā)展；以上海為中心引領(lǐng)長(zhǎng)三角城市群發(fā)展，帶動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展；以香港、澳門(mén)、廣州、深圳為中心引領(lǐng)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，帶動(dòng)珠江－西江經(jīng)濟(jì)帶創(chuàng)新綠色發(fā)展；以重慶、成都、武漢、鄭州、西安等為中心，引領(lǐng)成渝、長(zhǎng)江中游、中原、關(guān)中平原等城市群發(fā)展，帶動(dòng)相關(guān)板塊融合發(fā)展。

一方面是要放開(kāi)放寬大城市的落戶(hù)限制，另一方面要突出中心大城市的帶動(dòng)引領(lǐng)作用。在這種情況下，顯而易見(jiàn)，未來(lái)大城市的發(fā)展更受看好。

但問(wèn)題是，大城市的發(fā)展和落戶(hù)也不是沒(méi)有限制的。盡管中央密集發(fā)文要放開(kāi)放寬落戶(hù)限制，但都附加了一定的限定詞，落戶(hù)的全面放開(kāi)，是將個(gè)別超大城市、特大城市除外的。

根據(jù)《2017年城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，目前，城區(qū)人口超過(guò)500萬(wàn)的城市有13座，除北上廣深這四個(gè)超大城市，還有天津、重慶、武漢、成都、南京、鄭州、杭州、沈陽(yáng)、長(zhǎng)沙9個(gè)特大城市。

結(jié)合政策，也就是說(shuō)，在未來(lái)，除了上述13個(gè)城市外，其他城市都將全面放開(kāi)放寬落戶(hù)限制。這個(gè)過(guò)程中，一大批二線(xiàn)城市將受益最大，包括西安、蘇州、合肥、濟(jì)南、青島、大連、廈門(mén)、寧波、昆明、石家莊、南昌、福州等。

一方面，大城市戶(hù)籍放開(kāi)后，中小城市的發(fā)展前景會(huì)更受限。另一方面，相比京滬等超大城市，二線(xiàn)城市還有大把的發(fā)展空間。這些二線(xiàn)城市崛起后，不僅可以承擔(dān)、疏解一線(xiàn)城市過(guò)于集中的部分功能，還可以起到區(qū)域發(fā)展龍頭的作用，帶動(dòng)更多區(qū)域相對(duì)均衡地發(fā)展。

放開(kāi)放寬落戶(hù)帶來(lái)的機(jī)會(huì)

值得注意的一點(diǎn)是，《意見(jiàn)》明確，要全面落實(shí)支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政政策、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)數(shù)量掛鉤政策，以及中央預(yù)算內(nèi)投資安排向吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)數(shù)量較多的城鎮(zhèn)傾斜政策。

這里必須要說(shuō)明的一點(diǎn)是，過(guò)去國(guó)家強(qiáng)調(diào)中小城市戰(zhàn)略的結(jié)果是：一線(xiàn)和部分熱點(diǎn)二線(xiàn)城市人口快速增長(zhǎng)、土地供給不足，三四線(xiàn)城市人口增長(zhǎng)緩慢、土地供給過(guò)多，由此造成土地供需錯(cuò)配。現(xiàn)如今，人地掛鉤的政策更符合人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的真實(shí)需求，對(duì)輸入城市將起到很好的激勵(lì)作用，有利于輸入地城市的建設(shè)和發(fā)展，這個(gè)過(guò)程中，對(duì)一二線(xiàn)城市也是一大利好。

《意見(jiàn)》提到，到2022年，城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)基本建成，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、都市圈和城市郊區(qū)在體制機(jī)制改革上率先取得突破。

這意味著，未來(lái)城市更新改造，有望成為房地產(chǎn)發(fā)展的重點(diǎn)。什么樣的城市更新改造尤其是舊村改造會(huì)有價(jià)值？哪里的農(nóng)村戶(hù)口有價(jià)值？當(dāng)然不可能是小城市的農(nóng)村或者貴州、東北、淮河流域等地的偏遠(yuǎn)農(nóng)村，而是一二線(xiàn)大城市的城中村或近郊區(qū)的農(nóng)村。

今年，珠三角，廣州、東莞等地的舊村改造如火如荼。這些地方經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，也會(huì)極大地增加一二線(xiàn)大城市的土地供應(yīng)。

從總體上看，二線(xiàn)熱點(diǎn)城市的樓市發(fā)展前景已經(jīng)超過(guò)了一線(xiàn)城市。一方面，二線(xiàn)城市的人口增量空間更大，另一方面，二線(xiàn)城市原有樓價(jià)較一線(xiàn)城市要低很多。實(shí)際上，從2015年以來(lái)的表現(xiàn)來(lái)看，二線(xiàn)熱點(diǎn)城市的房?jī)r(jià)漲幅甚至超過(guò)了一線(xiàn)城市。這也符合近年來(lái)熱點(diǎn)二線(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)崛起的趨勢(shì)。

春江水暖鴨先知。今年以來(lái)，熱點(diǎn)二線(xiàn)城市的土地市場(chǎng)火爆，各大開(kāi)發(fā)商鏖戰(zhàn)二線(xiàn)城市。中原地產(chǎn)研究中心的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，50大城市合計(jì)在2019年前5月土地出讓1.59萬(wàn)億元，同比2018年同期上漲了12.3%。其中，5月杭州土地出讓金收入266億元，位列榜首。此外，今年以來(lái)，天津、武漢、蘇州、濟(jì)南、鄭州、福州等二線(xiàn)城市的土地市場(chǎng)表現(xiàn)也十分搶眼。

一線(xiàn)城市也不是沒(méi)有機(jī)會(huì)。上述《任務(wù)》提出，超大特大城市要立足城市功能定位、防止無(wú)序蔓延，合理疏解中心城區(qū)非核心功能，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)和人口向一小時(shí)交通圈地區(qū)擴(kuò)散。也就是說(shuō)，未來(lái)一線(xiàn)城市的重點(diǎn)在都市圈的發(fā)展上。

尤其是隨著北京、上海、深圳等大城市的軌道交通尤其是跨城地鐵、市域快軌的發(fā)展，將會(huì)極大縮短周邊地區(qū)、鄰近板塊到大城市中心城區(qū)的時(shí)間，讓這些區(qū)域變成也可以變成人們常住的區(qū)域，從而有利于超大城市疏解中心城區(qū)人口，也可以帶動(dòng)周邊區(qū)域發(fā)展。比如北京周邊的北三縣、保定等地，上海周邊的南通、嘉興、昆山、太倉(cāng)等地，深圳周邊的惠州等，都將是未來(lái)樓市發(fā)展的重點(diǎn)。