收縮型城市，該往何處去(區(qū)域經(jīng)濟(jì)新觀察②)

在廣東東莞舉行的第十一屆中國加工貿(mào)易產(chǎn)品博覽會上，兒童和圍棋AI訓(xùn)練機(jī)器人對弈。

本報記者 賀林平攝

唐山市一家消防機(jī)器人企業(yè)的技術(shù)員在調(diào)試剛剛下線的消防機(jī)器人。

新華社記者 楊世堯攝

“收縮型城市”，首次出現(xiàn)在國家的政策文件中。

日前，國家發(fā)改委發(fā)布《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》（簡稱《重點任務(wù)》），第一次提到了“收縮型城市”，并明確要求收縮型中小城市要瘦身強體，嚴(yán)控增量、盤活存量。

什么是收縮型城市？城市收縮的原因有哪些？“收縮”是不是就代表著衰落？這些城市將如何發(fā)展？

　約兩成城市在收縮

——人口從小城市流向大中城市，從欠發(fā)達(dá)地區(qū)流向發(fā)達(dá)地區(qū)

什么是收縮型城市？

國際上專業(yè)的研究機(jī)構(gòu)“收縮城市國際研究網(wǎng)絡(luò)（Shrinking City International Research Network）”將城市收縮定義為：人口規(guī)模在1萬以上的人口密集城市區(qū)域，面臨人口流失超過2年，并經(jīng)歷結(jié)構(gòu)性經(jīng)濟(jì)危機(jī)的現(xiàn)象。在中國，雖然“收縮型城市”沒有明確統(tǒng)一的定義，但相關(guān)研究中，“人口流失”都是最重要的指標(biāo)。

哪些城市被認(rèn)為是收縮型城市？

中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)50人論壇成員、上海財經(jīng)大學(xué)長三角與長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展研究院執(zhí)行院長張學(xué)良的研究團(tuán)隊在對2865個縣市（區(qū)）中涉及到行政區(qū)劃變動的樣本進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，中國26.71%的地級及以上行政單元、37.16%的縣市（區(qū)）發(fā)生不同程度的收縮。其中，東北地區(qū)的收縮較為嚴(yán)重。此外，全市和市轄區(qū)人口同時減少的城市有20多個，較多分布于湖北、四川、安徽和黑龍江四省。

首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授吳康從660個樣本城市中發(fā)現(xiàn)，80個城市都出現(xiàn)了不同程度的收縮，其中9個城市收縮幅度超過5%。吳康將80個城市分為結(jié)構(gòu)性危機(jī)收縮，例如東莞、鞍山、臺州、義烏等；大城市周邊的收縮，例如都江堰、三河、高碑店等；欠發(fā)達(dá)縣級市收縮，例如漢中、天長、龍泉等；邊境偏遠(yuǎn)型城市收縮，例如二連浩特等。

收縮型城市有哪些特征？

——人口減少。吳康表示，觀察城市收縮，最直觀的層面就是人口變化。隨著城鎮(zhèn)化率不斷提高，人口從鄉(xiāng)村流向城鎮(zhèn)，從小城市流向大中型城市，從欠發(fā)達(dá)地區(qū)流向發(fā)達(dá)地區(qū)。

——第三產(chǎn)業(yè)占比低。從吳康列出的80個收縮型城市中不難看出，收縮城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中制造業(yè)占比較高，例如有“中國第一鋼鐵工業(yè)城市”之稱的遼寧鞍山以及浙江臺州等。臺州人小陳從讀大學(xué)至今，已經(jīng)在北京生活了7年。“我不想回家鄉(xiāng)工作，也跟當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有關(guān)。首先我是學(xué)新聞的，臺州沒有適合我的媒體機(jī)構(gòu)；其次，我喜歡美食，而臺州的餐飲業(yè)不是很發(fā)達(dá)，小吃街、美食街很少，反而是工廠很多，而且存在著辦廠的看不起開飯館的現(xiàn)象?！毙￡愓f。

此外，收縮型城市還普遍存在著工資水平低和老齡化程度高的特點。根據(jù)中國五普、六普兩次人口普查數(shù)據(jù)，收縮城市的城市化率往往比非收縮城市低10個百分點左右；非收縮城市的大專及以上教育水平人口占比高出收縮城市3.37個百分點，而職工平均工資是后者的1倍多。收縮城市老齡化程度也更高。

　城鎮(zhèn)化進(jìn)入下半場

——城鎮(zhèn)化初期，大中小城市都在擴(kuò)張；之后更多地向中心城市聚集

最近，黑龍江鶴崗“超低房價”成為新聞熱點。房價低到什么程度？據(jù)說只要1.9萬元就能買到一套55平方米的新房，而在北京，1.9萬元都不一定能買到1平方米。

鶴崗就是一個典型的收縮型城市。當(dāng)?shù)厝死钕壬f：“鶴崗有著百年的煤炭開發(fā)歷史，是黑龍江‘四大煤城’之一，一度發(fā)展很好、人氣很旺。但是近年來，很多煤礦陸續(xù)關(guān)閉，經(jīng)濟(jì)活力減弱，人氣也差了很多?！备鶕?jù)第六次全國人口普查的數(shù)據(jù)，2010年鶴崗常住人口為105.86萬人，從2010年到2017年，全市常住人口減少了約5萬人。為尋求轉(zhuǎn)型，淘汰落后產(chǎn)能，鶴崗2018年曾一個月內(nèi)關(guān)閉了10處礦井。

吳康認(rèn)為，對城市收縮的觀察，要從人口增減的表象轉(zhuǎn)向關(guān)注城市背后發(fā)生的故事。只符合人口流失這一個特征的城市，不能被簡單列為收縮型城市，只有因結(jié)構(gòu)性危機(jī)導(dǎo)致的人口流失才是衡量城市是否收縮的標(biāo)準(zhǔn)。

據(jù)分析，出現(xiàn)收縮有幾方面原因。

首先，人口流出既是因也是果。不斷加快的城鎮(zhèn)化，勢必會吸引大量人口從鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn)，從中小城市到大城市。人口流出尤其是青年人口的離開，導(dǎo)致城市老齡化程度提高，城市逐漸收縮。

其次，不盡合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。四大工業(yè)基地中，以重工業(yè)為主的遼中南工業(yè)基地，包含了多個收縮型中小城市，例如撫順、鞍山、營口；滬寧杭工業(yè)基地的輕重工業(yè)都很發(fā)達(dá)，珠江三角洲工業(yè)基地則以輕工業(yè)為主，更加合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致這兩個工業(yè)基地所包含的城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展更為良好。

過去賴以生存的資源逐漸枯竭，也是導(dǎo)致一些城市收縮的原因。鶴崗便是如此。鶴崗的經(jīng)濟(jì)發(fā)展一度完全依賴于煤炭企業(yè)，而隨著煤炭資源逐漸枯竭，鶴崗的GDP逐年下滑，人口逐年減少。

此外，自然環(huán)境不佳，追求更高的生活舒適度也成為一些人離開的原因。

深圳市房地產(chǎn)研究中心高級研究員李宇嘉表示，一直以來，人們習(xí)慣了“城市必須增長”的理念。這是高速前進(jìn)的城鎮(zhèn)化“上半場”，大中小城市人口都在增加。而城鎮(zhèn)化進(jìn)入“下半場”之后，人口逐漸流出，居民向就業(yè)機(jī)會更多、收入更高的大城市遷徙，是必然現(xiàn)象。

比如，大城市擁有更多資源。李宇嘉表示，越大的城市，優(yōu)質(zhì)資源布局越多、大項目越多。比如，“985”“211”等優(yōu)質(zhì)的高等教育資源、三甲醫(yī)院、跨國公司、總部經(jīng)濟(jì)、金融中心等，基本都集中在大城市。而宏觀數(shù)據(jù)“不漂亮”的小城市，則難以獲得這些資源。

某些政策也增加了大城市的吸引力。地鐵已成為一個城市是否屬于大城市的判斷標(biāo)尺之一，然而地鐵也不是想建就能建的，目前的申報標(biāo)準(zhǔn)是城市一般公共財政預(yù)算收入應(yīng)在300億元以上，地區(qū)生產(chǎn)總值在3000億元以上，市區(qū)常住人口在300萬人以上。小城市顯然很難滿足這樣的硬性要求。

　“瘦身”后更要“強身”

——“收縮”不是單純的負(fù)面概念，調(diào)結(jié)構(gòu)強質(zhì)量是方向

成為收縮型城市，意味著什么？

張學(xué)良表示，在中國快速城鎮(zhèn)化過程中，市轄區(qū)人口的減少一定程度上預(yù)示城市經(jīng)濟(jì)和消費活力的下降，需要引起注意。而臺州人小陳聽說自己的家鄉(xiāng)臺州被列入收縮型城市名單，表示很擔(dān)心：“收縮型城市，聽起來感覺城市發(fā)展前景堪憂?！?/p>

不過，多位專家也指出，“收縮型城市”并不是負(fù)面概念，這是伴隨著城市化和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型階段出現(xiàn)的，說明傳統(tǒng)上執(zhí)迷于“增長”和“擴(kuò)張”的規(guī)劃理念和管理政策需要向注重城市品質(zhì)的提升轉(zhuǎn)變。

另一方面，從人均GDP和人均公共資源的角度看，人口減少，但人均占有資源往往增加了。以臺州為例，外來人口減少了，但許多本地人感覺城市風(fēng)貌、生活舒適度在一年年不斷提升。

收縮型城市未來如何發(fā)展？

《重點任務(wù)》中明確要求收縮型中小城市要瘦身強體，轉(zhuǎn)變慣性的增量規(guī)劃思維，嚴(yán)控增量、盤活存量，引導(dǎo)人口和公共資源向城區(qū)集中。

據(jù)發(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人解釋，盤活存量，就是要盤活中小城市主城區(qū)的存量。因為主城區(qū)是經(jīng)過幾十年甚至幾百年的時間形成的，不管是教育資源還是公共服務(wù)設(shè)施，主城區(qū)都更齊全一些。與其花大量資源在主城區(qū)以外建設(shè)新城區(qū)，不如把主城區(qū)的存量盤活。

調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，也是收縮型城市發(fā)展方向之一。例如，東莞在保持原有產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的前提下，積極培育高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。自2014年起，東莞開始實施“機(jī)器換人”計劃，打造智能車間，提高勞動生產(chǎn)率。

李宇嘉表示，人口外流的城市并不是就要衰落，而是要順應(yīng)城市化新規(guī)律。收縮型城市謀發(fā)展，關(guān)鍵是要扭轉(zhuǎn)“增量規(guī)劃”的慣性思維，“瘦身”的同時加緊“強身”。與發(fā)達(dá)國家相比，中國收縮型城市發(fā)展的最大潛力在于當(dāng)前的城鄉(xiāng)差距還比較大。大城市生活成本居高不下，或許可以挖掘“瘦身”后小城市的機(jī)會。