80個(gè)城市正在“縮小”：有的人口在減少，面積在擴(kuò)張

日前，國家發(fā)展改革委官網(wǎng)發(fā)布《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》，首提“收縮型城市”概念，明確提出：收縮型中小城市要瘦身強(qiáng)體，轉(zhuǎn)變慣性的增量規(guī)劃思維。

事實(shí)上，一份由首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)者吳康更新的數(shù)據(jù)顯示，從2007~2016年，694個(gè)城市中，總計(jì)80個(gè)城市出現(xiàn)不同程度的收縮，占比11.5%。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)長三角與長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展研究院執(zhí)行院長張學(xué)良也表示，城市收縮在未來較長時(shí)間內(nèi)，將成為城市發(fā)展的常態(tài)。

那么，何為收縮型城市？在我國有哪些典型代表？當(dāng)一座城市不再長大，是否意味著擺在它面前的道路只有遺憾“謝幕”？

收縮型城市有哪些代表？

作為東北重要的老工業(yè)基地城市，上世紀(jì)60年代，錦州以“大慶式新興工業(yè)城市”聞名，創(chuàng)造了中國第一只晶體管、第一塊石英玻璃、第一根錦綸絲、第一支人造塑料花、第一只電子真空開關(guān)管、第一臺(tái)造紙精漿機(jī)、第一個(gè)電子轟擊爐、第一臺(tái)舉高消防車和第一個(gè)汽車安全氣袋……數(shù)十項(xiàng)第一。

而現(xiàn)在，提到錦州，許多人可能首先想到的是直播界的“鼻祖”MC天佑……

作為城區(qū)人口接近100萬的中等城市（城區(qū)常住人口50萬~100萬），錦州的城區(qū)人口從2010年的94.17萬人，降到2016年的83.9萬人……越來越多的年輕人似乎不愿意再回到這座已稍顯沒落的工業(yè)城市。

而作為中國最早興辦近代工業(yè)的城市和民族工業(yè)發(fā)祥地之一，營口的人口規(guī)模也一直處于收縮態(tài)勢，城區(qū)常住人口從2010年的90.41萬人，降到2017年的77.06萬人，短短8年間，減少了13.35萬人……即便作為新興的冶金石化裝備制造工業(yè)基地，營口似乎都難以挽留住向往“外面世界”的人們。

事實(shí)上，記者通過梳理相關(guān)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，在遼寧省，除了葫蘆島、大連等少數(shù)幾個(gè)城市人口仍處于增長態(tài)勢外，丹東、鐵嶺、本溪、阜新、大石橋……很多中小城市（城區(qū)常住人口50萬以下的城市為小城市）的人口規(guī)模都在收縮。

而鞍山、撫順等Ⅱ型大城市也處于急劇收縮狀態(tài)。以鞍山為例，其城區(qū)人口數(shù)量8年間減少了15.65萬人；甚至作為省會(huì)城市的沈陽，其人口近幾年也在急劇收縮，與2013年的城區(qū)人口相比，2017年的城區(qū)人口數(shù)量減少了85.82萬人……

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)長三角與長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展研究院執(zhí)行院長張學(xué)良表示，根據(jù)其研究團(tuán)隊(duì)長期調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中國有26.71%的地級(jí)/副省級(jí)行政單元發(fā)生收縮，且29.89%的收縮城市的市轄區(qū)出現(xiàn)了人口流失現(xiàn)象，集中分布于中國東北和長江經(jīng)濟(jì)帶地區(qū)。

在長江經(jīng)濟(jì)帶地區(qū)，110座地級(jí)及以上城市中，有52座出現(xiàn)收縮，約占城市總量的47.27%；58座處于非收縮狀態(tài)，約占52.73%；84個(gè)市轄區(qū)出現(xiàn)收縮，約占市轄區(qū)總量的26.42%；393個(gè)市轄縣出現(xiàn)收縮，約占市轄縣總量的51.98%。

以江蘇省為例，記者梳理發(fā)現(xiàn)，連云港、海門、太倉等中小城市的城區(qū)人口規(guī)模都處于收縮狀態(tài)。

人口在下降面積卻在擴(kuò)張

記者還注意到，在城區(qū)常住人口連續(xù)三年下降的同時(shí)，一些城市的建成區(qū)面積持續(xù)增長。這意味著，人少了，但城市建設(shè)的設(shè)施相對(duì)更多，一定程度造成資源錯(cuò)配的情況。

這類城市中，情況最突出的是，開原市（遼寧）、吉林市（吉林）、通化市（吉林）、大慶市（黑龍江）。

其中，吉林市、大慶市城區(qū)常住人口超過100萬，屬于Ⅱ型大城市，同時(shí)也是當(dāng)?shù)爻?huì)以外的第二大城市。城區(qū)常住人口、建成區(qū)面積的一降一升，展示出吉林市、大慶市作為當(dāng)?shù)氐诙笫械摹皰暝?。它們?nèi)丝谕饬?，但傾向擴(kuò)張建設(shè)，問題是這樣的發(fā)展趨勢，在當(dāng)下會(huì)造成土地資源配置效率降低，不利于城市的緊湊型發(fā)展。

除了“一降一升”，還有一些城市在近年呈現(xiàn)出非緊湊型發(fā)展的情況，也就是其城區(qū)常住人口并未連續(xù)下降，但其城區(qū)人口密度卻連續(xù)下降。也就是說，整體這三年，城區(qū)常住人口的流入速度，比不上其城區(qū)面積擴(kuò)張的速度。

收縮型城市為何“收縮”

北京大學(xué)首都發(fā)展研究院院長李國平在接受記者采訪時(shí)表示，城市規(guī)模是按城區(qū)常住人口來算的，所謂城市收縮就是指城區(qū)常住人口在一段時(shí)間內(nèi)減少了。

“當(dāng)然，不能忽略一個(gè)大背景，就是中國的城鎮(zhèn)化還在增長，城市人口總量一直在增加，而這些收縮型城市是不增反減的，與總體是反方向的?！敝袊嗣翊髮W(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授姚永玲告訴記者。

什么情況下會(huì)出現(xiàn)收縮型城市？李國平認(rèn)為，城市的收縮往往與當(dāng)?shù)氐牡乩砦恢?、城市?guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、行政等級(jí)有關(guān)，地理?xiàng)l件差、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占比大、資源環(huán)境壓力大的城市都容易出現(xiàn)收縮。

“比如很多中小型礦業(yè)城市，現(xiàn)在資源型行業(yè)要壓縮產(chǎn)能，也有一些環(huán)保壓力，像中國的東北、西北等區(qū)域出現(xiàn)收縮城市的概率就會(huì)更高一些?！崩顕秸f。

記者注意到，“百年煤城”黑龍江雞西，是典型的資源型城市。2011年煤炭形勢好的時(shí)候，煤炭產(chǎn)業(yè)占到整個(gè)經(jīng)濟(jì)總量的24%以上。受全國煤炭市場下滑影響，雞西煤炭產(chǎn)銷量價(jià)齊跌，加之多年來自身結(jié)構(gòu)性、資源性、體制性矛盾等諸多因素，全市經(jīng)濟(jì)一度在地平線附近徘徊。

“同病相憐”的還有大慶?？峙聡鴥?nèi)沒有哪個(gè)城市像大慶這樣對(duì)油氣產(chǎn)業(yè)的衰退和石油需求疲軟有過切膚之痛。這個(gè)從2001年以來GDP增速至少10年持續(xù)保持兩位數(shù)增長的城市，2015年以-26.83%的GDP名義增速打破神話。

數(shù)據(jù)顯示，2014～2017年間，大慶市每平方公里土地的人口密度減少了約450人，城市GDP下滑34%，人均GDP下降了39%。城市收縮現(xiàn)象非常明顯。

姚永玲則提到了甘肅酒泉市管轄的一個(gè)縣級(jí)市——玉門市，玉門油田是中國最早的油田，從上世紀(jì)60年代起，玉門油田先后會(huì)戰(zhàn)大慶，南下四川，跑步上長慶，二進(jìn)柴達(dá)木，三戰(zhàn)吐魯番，曾先后向全國各油田輸送骨干力量10萬多人、各類設(shè)備4000多臺(tái)（套），被譽(yù)為中國石油工業(yè)的“搖籃”。

如今，隨著資源的枯竭，“9萬人棄城 甘肅玉門淪為空城”等字眼不時(shí)見諸報(bào)端，稀疏的人流、紊亂的街道、荒廢的住宅，昔日輝煌難再現(xiàn)。

在姚永玲看來，還有一個(gè)重要原因是，城鎮(zhèn)化不是零和博弈，不是單純的農(nóng)村人口流入城市，它有一個(gè)梯度，即人口從農(nóng)村流入到小城鎮(zhèn)，從小城鎮(zhèn)到大城鎮(zhèn)，從大城鎮(zhèn)到縣級(jí)市，從縣級(jí)市到地級(jí)市，地級(jí)市到大城市，它是從低到高的一個(gè)連續(xù)的過程。

“城鎮(zhèn)化不只是從農(nóng)村到城市，還有從縣級(jí)市、地級(jí)市等中小城市到大城市。它是依次遞推的過程，人口先減少的是農(nóng)村，再減少的是城鎮(zhèn)，之后就是縣級(jí)市、地級(jí)市等?！彼f，這還是因?yàn)橹行〕鞘薪?jīng)濟(jì)萎縮，大城市就業(yè)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等更好，更有競爭力?！斑@是一個(gè)客觀規(guī)律，在全國來看都是普遍的?！?/p>

“行政等級(jí)越低的縣級(jí)市越容易收縮。中國大概有近20%的地級(jí)市，尤其地理位置比較偏遠(yuǎn)的地級(jí)市都存在收縮現(xiàn)象?！崩顕秸f。

也有學(xué)者認(rèn)為，隨著高速交通網(wǎng)絡(luò)的全覆蓋、中國戶籍制度改革的加速推進(jìn)、劉易斯拐點(diǎn)中人口紅利的日漸消失、人口老齡化等使得中國未來的人口結(jié)構(gòu)和人口流動(dòng)將發(fā)生重大而深刻的結(jié)構(gòu)性變革，諸如此類的潛在收縮動(dòng)因的不斷增加，城市收縮問題是不可避免的。

不過，李國平也表示，城市收縮的原因有很多，也很復(fù)雜，不能一概而論，比如北京近兩年城區(qū)常住人口也在下降，但這是政策原因疏解出去了。

收縮型城市未來發(fā)展方向

那么，這些收縮型的城市還有沒有未來？

發(fā)改委文件明確提到：收縮型中小城市要瘦身強(qiáng)體，轉(zhuǎn)變慣性的增量規(guī)劃思維，嚴(yán)控增量、盤活存量，引導(dǎo)人口和公共資源向城區(qū)集中。

在李國平看來，這是國家城市化政策的一個(gè)重大轉(zhuǎn)折，明確中小城市不再盲目低效擴(kuò)張，那城市就需要更精致化的發(fā)展。

“經(jīng)濟(jì)活力強(qiáng)的地方人口肯定不會(huì)減少，如果城市本身競爭力下降，周邊有更好的城市人口肯定會(huì)去周邊。所以收縮型中小城市要想辦法提升城市競爭力，要發(fā)展產(chǎn)業(yè)，吸引就業(yè)，創(chuàng)造更宜居條件，公共服務(wù)要做得更好。”他說，城市之間的競爭越來越激烈，如果你做的不好，人口就會(huì)流失。

姚永玲則表示，對(duì)于資源枯竭型城市，就需要發(fā)展除了資源型產(chǎn)業(yè)之外的后續(xù)產(chǎn)業(yè)；對(duì)于收縮型中小城市，則需要國家政策的傾斜，在基礎(chǔ)設(shè)施一體化、公共服務(wù)均等化方面發(fā)力，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，營造良好的營商環(huán)境促進(jìn)企業(yè)發(fā)展，從而吸引更多人口，發(fā)展成為小而美的城市。

記者注意到，發(fā)改委文件也明確提到要深化“人地錢掛鉤”等配套政策。深化落實(shí)支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政政策，在安排中央和省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付時(shí)更多考慮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量，2019年繼續(xù)安排中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金支持落戶較多地區(qū)。