國務(wù)院醞釀修法規(guī)范集體土地征收補(bǔ)償

　　集體土地征收問題再次引發(fā)人們的關(guān)注。(資料照片)

　　今年年初，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》公布實(shí)施后，農(nóng)村集體土地征收與房屋拆遷繼而成為人們關(guān)注的話題。

　　據(jù)《半月談內(nèi)部版》報(bào)道，近年來由集體土地征收引發(fā)的群體性事件和惡性案件觸動著社會敏感的神經(jīng)。有關(guān)專家學(xué)者表示，我國土地管理法某些法律條文已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況，無法調(diào)整征地各方的利益矛盾，亟待重新大修。據(jù)記者了解，國務(wù)院有關(guān)部門正抓緊對土地管理法有關(guān)集體土地征收和補(bǔ)償?shù)囊?guī)定作出修改，由國務(wù)院盡早向全國人大常委會提出議案。

　　“拆遷攻防戰(zhàn)”向農(nóng)村轉(zhuǎn)移

　　隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的提速，以及高速公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐的加快，此前時常在城市里上演的拆遷攻防戰(zhàn)，如今已經(jīng)更多地轉(zhuǎn)移到了農(nóng)村集體土地上，農(nóng)地和農(nóng)房往往成為被強(qiáng)征或強(qiáng)拆的主角，觸目驚心的惡性事件頻頻見諸報(bào)端。1986年通過的《中華人民共和國土地管理法》在1988年、1998年和2004年進(jìn)行了三次修改：第一次修改允許土地作為生產(chǎn)要素進(jìn)入市場；第二次修改確立了土地用途管制制度；第三次修改劃分了土地征收和征用的區(qū)別。“土地管理法的每一次修改都是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段的需要。”北京市盛廷律師事務(wù)所主任楊在明告訴記者，此前修訂的初衷和方向都沒有問題，但不能完全適應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會發(fā)展的要求。現(xiàn)有法律對集體土地征收缺乏有效的制約，行政機(jī)關(guān)存在執(zhí)法不嚴(yán)或?yàn)E用職權(quán)等情況，客觀上造成侵害農(nóng)民合法權(quán)益的法律漏洞，必須加快立法或者修訂現(xiàn)行法律。

　　山西大學(xué)法學(xué)院教授、法學(xué)博士陳晉勝說，今年1月21日國務(wù)院頒布了《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，對國有土地上房屋的征收和補(bǔ)償做出了具體規(guī)定。雖然現(xiàn)行的土地管理法對征收農(nóng)村耕地或其他土地所引發(fā)的各種補(bǔ)償費(fèi)等做了較為詳細(xì)的規(guī)定，但對于征收集體土地所涉及的農(nóng)村房屋如何拆遷和補(bǔ)償問題沒有做出明確規(guī)定。

　　集體土地征收四大問題突出

　　集體土地征地拆遷中突出問題之一是政府的征地范圍過寬。中國農(nóng)業(yè)大學(xué)教授朱道林說，按照國際慣例，政府只有在公共利益真正需要時才能征地，而在我國許多省市，無論是公益性用途還是商業(yè)開發(fā)，政府都可征收農(nóng)民的集體土地。“此外，政府在征地過程中過多使用強(qiáng)制性，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)主體失去了產(chǎn)權(quán)的制約作用。盡管按照法律規(guī)定，集體土地的征收需2/3以上的村民代表同意，但實(shí)際上是極少數(shù)人，乃至由地方政府決定著征地與否，普通農(nóng)民根本沒有發(fā)言權(quán)。”朱道林說。

　　全國政協(xié)委員、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明認(rèn)為，征地補(bǔ)償過低，對被征地農(nóng)民的安置力度不夠，是當(dāng)前集體土地征收中普遍存在的又一癥結(jié)。征地價格很低，出讓價格卻很高。工業(yè)化和城市化帶來的土地升值，農(nóng)民無法分享，完全被一些地方政府和開發(fā)商獲得。“農(nóng)民失去了土地，既沒有得到就業(yè)安置，也沒有得到社會保障，導(dǎo)致群眾不斷上訪和群體性事件發(fā)生，給社會穩(wěn)定埋下了隱患。”蔡繼明說。

　　有專家表示，征地程序混亂是集體土地征收中的第三大沉疴。許多征地環(huán)節(jié)并沒有按照法律程序進(jìn)行，更多的是強(qiáng)征。土地往往在農(nóng)民不知情的狀況下被征用，從而激化社會矛盾。一些基層政府作風(fēng)粗暴，動輒采取斷水、斷電、斷路等野蠻手段，導(dǎo)致惡性案件不斷發(fā)生。記者在山西南部某市采訪時了解到，個別基層政府在征收集體土地過程中程序不透明，有的甚至與企業(yè)簽訂合同之后，才與農(nóng)民簽訂征收合同，村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等成了哄騙農(nóng)民的幫手。陳晉勝說，有不少被征地農(nóng)戶，很少或幾乎沒有參與到土地被征收的協(xié)商中。

　　第四大癥結(jié)是農(nóng)房拆遷欠法律規(guī)范。迄今為止，國家還沒有統(tǒng)一的集體土地上房屋拆遷補(bǔ)償條例或辦法，目前只能依照土地管理法補(bǔ)償，而土地管理法重點(diǎn)對征地作了一些原則性規(guī)定，房屋只是作為地上附著物來處理。山東省監(jiān)察廳副廳長孫繼業(yè)指出，附著物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)授權(quán)地方政府規(guī)定，“在一些地方，房屋最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)每平方米僅為400元，農(nóng)民一處房屋不如城市一個廁所值錢”。對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，只能由政府裁決，法院不予受理。政府既當(dāng)運(yùn)動員，又當(dāng)裁判員，影響政府公信力。而農(nóng)房拆遷糾紛發(fā)生后，農(nóng)民缺乏司法救濟(jì)途徑。

　　“公共利益”范圍尚無明確規(guī)定

　　2011年1月21日，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》正式施行。國務(wù)院法制辦、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部負(fù)責(zé)人就新條例答記者問時表示，現(xiàn)在很多矛盾的確集中在集體土地征收方面，他們正在著手對土地管理法有關(guān)集體土地征收和補(bǔ)償?shù)囊?guī)定作出修改。一些專家認(rèn)為，修訂中的土地管理法需要明確“公共利益”的界限，構(gòu)建合理的土地市場機(jī)制。我國憲法及土地管理法明確規(guī)定了為“公共利益”才可征收土地，但目前我國對“公共利益”的范圍并無明確的規(guī)定。“新法需要加大對失地農(nóng)民的保護(hù)，在貨幣補(bǔ)償?shù)耐瑫r，還要采取社會保障、就業(yè)安置等方式進(jìn)行安置補(bǔ)償，解決農(nóng)民的后顧之憂。”楊在明說。孫繼業(yè)則呼吁，對征用土地僅按原用途補(bǔ)償是不符合市場法則的，應(yīng)綜合考慮地理位置、人均耕地、升值預(yù)期乃至物價漲情等多方面因素，以市場價值為依據(jù)實(shí)行補(bǔ)償。對于房屋拆遷，應(yīng)參照同一區(qū)位的市場價格確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。“集體土地的補(bǔ)償應(yīng)該參照機(jī)會成本而不能以農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的倍數(shù)來計(jì)算。如此一來，才可以讓農(nóng)民有均等的機(jī)會參與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，分享土地紅利，也能促使政府?dāng)[脫土地財(cái)政依賴，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。”蔡繼明表示，公共利益涉及全社會，建設(shè)成本應(yīng)該讓全社會承擔(dān)，而不能讓農(nóng)民獨(dú)自承擔(dān)。

　　在制定農(nóng)村集體土地征收的相關(guān)法律過程中，陳晉勝建議，要建立健全農(nóng)民主張權(quán)利的救濟(jì)制度。國家應(yīng)在城鄉(xiāng)土地征收中堅(jiān)持同地、同權(quán)、同價、同受益的基本原則，讓集體土地釋放出應(yīng)有的價值，讓農(nóng)民永久地分享到工業(yè)文明和城鎮(zhèn)化帶來的土地增值、土地紅利等土地收益。孫繼業(yè)建議盡快修改土地管理法，同時制定出臺《集體土地房屋征收補(bǔ)償條例》和《商業(yè)性開發(fā)房屋拆遷補(bǔ)償辦法》，以規(guī)范農(nóng)村征地拆遷行為，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。