批而未供土地處置提速 閑置用地城市土地指標(biāo)面臨核減

閑置用地對(duì)于城市土地指標(biāo)的影響，正在逐步變得具體而有針對(duì)性。在2018年中下發(fā)有關(guān)“增存掛鉤”的文件后，自然資源部如今再度下發(fā)通知，要求地方政府加快“批而未供”土地的處置工作。

記者獲悉，這份通知涉及多種可以收回用地審批手續(xù)的情況。對(duì)于符合這些情況的土地，將逐級(jí)撤銷用地審批手續(xù)，并將其從批而未供統(tǒng)計(jì)中去除。從而達(dá)到集約節(jié)約利用土地的目標(biāo)。

中國目前執(zhí)行“最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”，新增建設(shè)用地采用逐級(jí)分解指標(biāo)的方式進(jìn)行審批、管理。根據(jù)已經(jīng)下發(fā)地方政府的有關(guān)規(guī)定，存在閑置用地達(dá)到一定程度的城市，新增建設(shè)用地指標(biāo)，將被核減。

處置提速

“2018年年底時(shí)，自然資源部給我們發(fā)來通知，要求加快對(duì)‘批而未供’土地的處置工作，這是近多半年來，自然資源部第二次下發(fā)與‘批而未供’有關(guān)的通知了，足見部里面是很重視的?！?019年1月9日上午，一位地方國土資源廳內(nèi)部人士告訴記者。

“批而未供”是國土資源系統(tǒng)的工作術(shù)語。一般是指那些已經(jīng)完成新增建設(shè)用地審批，并已下達(dá)新增建設(shè)用地指標(biāo)，但是，因各種原因，在規(guī)定期內(nèi)，未能轉(zhuǎn)化為土地供應(yīng)的地塊。這類情況，在各地方政府層面，發(fā)生的頻度并不低。

記者了解到，2018年7月開始，各地方政府圍繞閑置用地以及批而未供的土地，進(jìn)行了周密的清查，在摸清基本情況、成因的情況下，已經(jīng)著手組織進(jìn)行清理。這其中，既包括清理無效的土地審批文件，也包括對(duì)于一些閑置用地做收回處理。

多位地方自然資源系統(tǒng)職能部門人士告訴記者，本次自然資源部下發(fā)通知，要求加快批而未供土地處理，主要包含三部分內(nèi)容：

一是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或土地征收經(jīng)依法批準(zhǔn)后，未公告補(bǔ)償安置方案的，可認(rèn)定為未實(shí)施具體征地行為。如果已經(jīng)公告補(bǔ)償安置方案，但規(guī)劃、政策調(diào)整，無法供應(yīng)的，處理好有關(guān)事宜后，可按規(guī)定撤回有關(guān)批準(zhǔn)文件。

二是國務(wù)院批準(zhǔn)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地，?。▍^(qū)、市）已經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施方案的，如果因規(guī)劃、政策調(diào)整，不具備供地條件，處理好相關(guān)事宜后，也可以按照程序，調(diào)整實(shí)施方案。

三是上述批準(zhǔn)文件撤回或調(diào)整后，由省級(jí)自然資源部門備案，變更信息完成后，將不再納入“批而未供”土地的統(tǒng)計(jì)科目。

“這對(duì)我們地方來說是好事，如果不把一些因政策、規(guī)劃調(diào)整等原因?qū)е碌呐鷾?zhǔn)而無法供應(yīng)的土地的手續(xù)撤銷掉，最終地方會(huì)因?yàn)檫@些土地的存在，而被核減新增建設(shè)用地指標(biāo)，而土地指標(biāo)是非常寶貴的?！敝胁磕呈∽匀毁Y源職能部門人士告訴本報(bào)記者。

批而未供

“批而未供”地塊，是一種中國特色。所謂“批”是指國務(wù)院和省級(jí)人民政府批準(zhǔn)的新增建設(shè)用地，所謂“供”，就是指上述已批土地中，依法辦理供地手續(xù)的土地。有“批”而無“供”，即形成了“批而未供”土地的情況。

多位地方自然資源系統(tǒng)的人士向記者分類歸納了若干種批而未供的具體情況。首先，用地得以批準(zhǔn)后，由于拆遷、征地等問題，在短時(shí)期內(nèi)不能解決，會(huì)導(dǎo)致批準(zhǔn)的用地不能形成供應(yīng)；其次，招商項(xiàng)目未能如期落地，也會(huì)導(dǎo)致批準(zhǔn)的用地不能供應(yīng)；再次，在基礎(chǔ)設(shè)施、公共用地中，一些已供應(yīng)的用地，未能履行有關(guān)手續(xù)，也會(huì)被納入“批而未供”的范圍；再次，一些其他客觀條件，也會(huì)影響供地如期實(shí)施，從而發(fā)生“批而未供”的情況。

“在基層工作中，前兩種情況比較多見，解決起來阻力比較大，比較困難，第三種其實(shí)通過優(yōu)化行政程序等手段，是可以解決的，從基層工作的角度，主要是前兩種情況比較棘手?！鼻笆鲋胁磕呈∽匀毁Y源職能部門人士告訴記者。

另一位地方政府系統(tǒng)人士則向記者坦言，土地是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要生產(chǎn)要素，在現(xiàn)行土地管理制度框架下，土地指標(biāo)非常寶貴，地方為了避免未來出現(xiàn)發(fā)展有需求而沒有土地的情況，會(huì)積極爭(zhēng)取土地指標(biāo)，這就導(dǎo)致出現(xiàn)了當(dāng)年批準(zhǔn)用地量，大于當(dāng)年實(shí)際有效供地量的情況，這為批而未供情況的出現(xiàn)，埋下了伏筆。也導(dǎo)致了“批準(zhǔn)用地”“供應(yīng)土地”“使用土地”三者不平衡的局面。

“之前一直沒有對(duì)批而未供的土地有明確的量化管理，以及進(jìn)行明確的獎(jiǎng)懲，所以這個(gè)問題逐漸積累起來，超額、無序使用土地指標(biāo)的情況也不能得到有效的約束，這個(gè)問題也確實(shí)到了需要解決的時(shí)候了?！彼f。

有效化解

目前，化解這一問題的有關(guān)文件通知依據(jù)，主要是2014年原國土資源部下發(fā)的文件和2018年6月重組自然資源部之后下發(fā)的1號(hào)文件。這兩份文件分別題為《關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》（下稱“意見”）、《關(guān)于健全建設(shè)用地“增存掛鉤”機(jī)制的通知》（下稱“通知”）。

根據(jù)意見要求，明確對(duì)近5年平均供地率小于60%的市縣，除國家重點(diǎn)項(xiàng)目和民生保障項(xiàng)目外，暫停安排新增建設(shè)用地指標(biāo)；而通知?jiǎng)t將“批而未供”和閑置土地?cái)?shù)量作為制定新增建設(shè)用地計(jì)劃的重要測(cè)算指標(biāo)。

自然資源部此前已經(jīng)告知地方政府，對(duì)于存在“批而未供”土地和存在“閑置用地”情況的地方城市，將在下一年度中核減20%的新增建設(shè)用地指標(biāo)。一旦實(shí)施懲罰，這將意味著地方政府用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的“合法土地指標(biāo)”將實(shí)質(zhì)減少。

不過，地方自然資源系統(tǒng)反映，在處置閑置用地、批而未供土地中，存在一定的難度。尤其是涉及到閑置用地收回的問題，會(huì)牽涉補(bǔ)償?shù)纫幌盗休^為復(fù)雜的問題，往往會(huì)導(dǎo)致進(jìn)度放緩。

記者了解到，2018年，海南省國土資源廳曾向自然資源部去函，請(qǐng)示閑置土地有償收回政策支持問題。自然資源部辦公廳回函稱：需要協(xié)議收回閑置土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)遵循協(xié)商一致和合理補(bǔ)償?shù)脑瓌t。市、縣自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)按照《閑置土地處置辦法》的規(guī)定，在調(diào)查認(rèn)定的基礎(chǔ)上，及時(shí)告知土地使用權(quán)人有償收回相關(guān)事宜，與當(dāng)事人就收回范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、收回方式等進(jìn)行協(xié)商。有償收回的補(bǔ)償金額應(yīng)不低于土地使用權(quán)人取得土地的成本，綜合考慮其合理的直接損失，參考市場(chǎng)價(jià)格，由雙方共同協(xié)商確定。經(jīng)協(xié)商達(dá)成一致的，市、縣自然資源主管部門擬定閑置土地處置方案，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，正式簽訂有償收回協(xié)議并執(zhí)行。