打造升級版“飛地” 深汕特別合作區(qū)還要邁過幾道關

從產(chǎn)業(yè)布局到社會治理都向深圳看齊的同時，合作區(qū)的收入尚不充裕，如何制定合適的支出標準，以及區(qū)內財稅如何分成等問題都有待探索。

深汕特別合作區(qū)（下稱“合作區(qū)”）是一塊“深圳經(jīng)濟飛地”，它地處珠三角經(jīng)濟圈和海峽西岸經(jīng)濟圈接合部，是珠三角通往粵東的橋頭堡，以及深港向東拓展輻射的重要戰(zhàn)略支點，也是產(chǎn)業(yè)轉移的承接地。

近日，合作區(qū)正式舉行揭牌儀式。此次揭牌是合作區(qū)體制機制調整后的標志性事件，合作區(qū)自此由深圳、汕尾兩市共管轉為由深圳全面主導。

但與機遇相隨的是挑戰(zhàn)。從產(chǎn)業(yè)布局到社會治理都向深圳看齊的同時，合作區(qū)的收入尚不充裕，如何制定合適的支出標準，以及合作區(qū)內財稅如何分成等問題都有待探索。

與眾不同的“飛地”

合作區(qū)位于汕尾市海豐縣，距廣州200公里、深圳60公里、香港82海里，包括鵝埠、小漠、鲘門、赤石四鎮(zhèn)，總面積468.3平方公里。2011年2月11日，廣東省委、省政府批復《深汕（尾）特別合作區(qū)基本框架方案》，正式成立合作區(qū)；去年9月，廣東省委、省政府下發(fā)《關于深汕特別合作區(qū)體制機制調整方案的批復》，合作區(qū)體制機制調整由此開啟。

此次正式掛牌，意味著管理機構的改變。此前合作區(qū)黨工委、管委會為省委、省政府派出機構，享有地級市一級管理權限，委托深圳、汕尾兩市管理，深圳市主導經(jīng)濟管理和建設，汕尾市負責征地拆遷和社會事務。而今后合作區(qū)的經(jīng)濟社會事務將由深圳全面主導，合作區(qū)成為深圳第“10+1”區(qū)。

此外，合作區(qū)是一塊“深圳經(jīng)濟飛地”，并且在面積上就超過深圳面積的1/5，上述管理機構的改變是在現(xiàn)有體制和機制上的探索和創(chuàng)新，對于全國先發(fā)展起來的城市來說，如何通過“飛地經(jīng)濟”促進區(qū)域發(fā)展的協(xié)調性和平衡性，具有探索意義。

“飛地經(jīng)濟”是指不同行政地區(qū)打破地域管轄限制，“飛出地”一方將產(chǎn)業(yè)項目安置到行政上互不隸屬的“飛入地”園區(qū)內，通過約定利益分享機制實現(xiàn)互利共贏。近年來，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡使得“飛地”模式越來越多、遍地開花，但是可示范的案例并不多。

深圳市委黨校副校長譚剛認為，特別合作區(qū)是“飛地”模式的升級版。他對第一財經(jīng)記者說：“過去‘飛地’更多的是指產(chǎn)業(yè)園區(qū)，一般由輸入地劃出一塊地，由輸出的城市來主導，但是主導的通常是產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展。但是這一次，合作區(qū)在面積上就不尋常，而且深圳在主導范圍上不僅涉及到產(chǎn)業(yè)布局，還包括社會管理等多方面，這很罕見?！?/p>

財政支出標準難定

2015年7月，廣東省政府常務會議審議通過了《深汕特別合作區(qū)管理服務規(guī)定》。合作區(qū)的運作有了“基本法”，也由此邁上了發(fā)展的快車道。

目前，合作區(qū)進入了大開發(fā)大建設階段，已有多家龍頭企業(yè)入駐、拿地或是項目落成。去年記者實地探訪時就已發(fā)現(xiàn)，合作區(qū)內工地眾多，越靠近以“合作區(qū)管理委員會”為中心的行政中心的區(qū)域越是如此，一座座高樓正在拔地而起。在強大的開發(fā)力度下，由小鎮(zhèn)構成的合作區(qū)正在向都市化邁進?？梢灶A見的是，深圳正式全面主導后，開發(fā)的力度會持續(xù)加大。

與機遇相隨的是挑戰(zhàn)。比如說，合作區(qū)的財政移交給深圳后，當?shù)氐闹С龊褪杖朐撊绾握{整？

中國（深圳）綜合開發(fā)研究院公共經(jīng)濟研究所研究員劉興賀說：“此前，合作區(qū)的財政體系獨立于深圳，金庫和預算都不屬于深圳，但是在體制機制調整后，合作區(qū)的預算將交由深圳管理?！?/p>

根據(jù)2017年9月廣東省委辦公廳印發(fā)的《深汕特別合作區(qū)體制機制調整方案》（下稱《方案》），在財稅管理上，合作區(qū)財稅納入深圳市區(qū)財政體制范圍，由深圳市全權管理。合作區(qū)財政預決算匯總納入深圳市本級或其下屬的行政區(qū)預決算。省人大以適當方式明確由深圳市人大審議合作區(qū)預決算。

劉興賀說，接下來肯定要編制方案，這就涉及一個問題，即收入和支出狀況。

首先在收入方面，目前合作區(qū)主要的收入來源除了土地出讓金，就是深圳撥付的扶持資金、以深圳國企為主的企業(yè)投資、廣東省政府對欠發(fā)達地區(qū)的轉移支付，以及國家的各項政策性補助等。在稅收這一塊，雖然已有部分企業(yè)入駐合作區(qū)，但是已經(jīng)盈利的企業(yè)還很少，稅收自然也少。

其次，合作區(qū)的支出包括人員工資、興建基礎設施、教育醫(yī)療、社保、產(chǎn)業(yè)扶持等，條目繁多。合作區(qū)轉由深圳全面主導后，外界推測，支出標準會逐步向深圳看齊。

事實上，上述跡象已經(jīng)顯現(xiàn)。今年8月，深圳市一位副市長就在當?shù)氐囊粓稣搲媳硎荆献鲄^(qū)內所有居民將轉成深圳戶籍。

但劉興賀也提出：“目前合作區(qū)收入不多，但支出不少，錢夠花嗎？此外，在收入不多的前提下，居民的社會福利、社會配套、財政支持等的標準該如何制定？是按照深圳原關內關外兩套標準，還是制定新標準？尺度并不容易把握?！?/p>

2021年后財稅如何分成仍未知

另一個備受關注的問題是，合作區(qū)的財稅將如何分成？

《方案》規(guī)定，合作區(qū)稅收實行屬地征管、就地繳庫。來源于合作區(qū)的省級應分享收入通過調庫上劃省級。2020年前，省財政從合作區(qū)獲得的一般公共預算收入全額補助給合作區(qū)；深圳、汕尾兩市不參與合作區(qū)財稅分成，全部留給合作區(qū)；華潤海豐電廠等7家原有企業(yè)稅收分成比例，按原規(guī)定和協(xié)議執(zhí)行。2021年后的財稅分成方案再行研究。

也就是說，2020年之前合作區(qū)的財稅分成方式很清晰：老企業(yè)的稅收按照老辦法進行分成，但對于新的入駐企業(yè)，深圳和汕尾不參與稅收分成，直接留給合作區(qū)。不過，2021年之后，財稅如何分成，仍是未知數(shù)。

劉興賀表示，他在今年參與制定合作區(qū)新的五年規(guī)劃時發(fā)現(xiàn)，合作區(qū)的財政體系“太細分、太深入了，很復雜”，需要做進一步研究，形成階段性解決方案。

“這需要時間，畢竟這是一個新事物，它的發(fā)展需要符合城市和區(qū)域的發(fā)展規(guī)律?！眲⑴d賀說。

暨南大學公共管理學院教授胡剛對第一財經(jīng)記者分析：“現(xiàn)在的財稅安排較為合理，因為合作區(qū)剛剛起步，在公共設施等方面都需要很大的投入，財稅留在當?shù)?，當然會促進當?shù)馗焖俚匕l(fā)展。至于2021年以后如何分配，要看三方的意向?！?/p>

他補充道，總體來看，合作區(qū)對于三方來說是合作共贏的事情，深圳土地資源緊張，急需擴張空間；汕尾要發(fā)展，產(chǎn)業(yè)往深圳靠攏是合理的方向；而廣東可以通過合作區(qū)的發(fā)展帶動粵東地區(qū)。胡剛預測：“以后稅收大頭可能會歸深圳，但是具體多少比例不好說?！?/p>