中國(guó)保障房建設(shè)考量政府行為邊界

　盡管去年580萬(wàn)套保障房的建設(shè)目標(biāo)未能充分實(shí)現(xiàn)，但這并未阻擋中國(guó)政府在這方面的步伐———2011年全年將新建1000萬(wàn)套保障房。這一雄心勃勃的新指標(biāo)，將其他國(guó)家遠(yuǎn)遠(yuǎn)甩在了身后。

　　毋庸置疑，在近些年來(lái)中國(guó)商品住宅價(jià)格持續(xù)高漲、增速同樣領(lǐng)跑全球的背景下，中國(guó)政府加大保障房供給力度，在維護(hù)眾多購(gòu)房者的切身利益，乃至維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面意義重大。然而需要指出的是，在這一過程中，必須明確界定政府和市場(chǎng)的各自行為邊界，尤其是在資金投入方面，充分發(fā)揮市場(chǎng)力量、動(dòng)員社會(huì)資源，否則只能會(huì)事倍功半。

　　保障房的建設(shè)涉及到資金、土地、建材、建設(shè)能力和制度建設(shè)等一系列復(fù)雜問題，其中，資金不足是制約保障房建設(shè)的一個(gè)主要因素。建設(shè)1000萬(wàn)套保障房，如果以70平方米/套×2000元/平方米建筑成本計(jì)算，大約需要1.4萬(wàn)億元建筑資金；再加上各種公用設(shè)施配套，每年可能需要3萬(wàn)億元左右的資金。雖然可以從商品住宅的土地出讓金、住房公積金、財(cái)政資金等方面籌措資金，但缺口依然巨大。

　　要改變保障房的資金困局，必須改變保障房建設(shè)的資金來(lái)源思路，實(shí)現(xiàn)財(cái)政投入為主向社會(huì)投入為主的轉(zhuǎn)變。

　　建立以公租房為主體的保障房體系。保障房的供給對(duì)象是那些一時(shí)缺乏財(cái)力購(gòu)買商品住宅的家庭。自上世紀(jì)90年代中期以后，經(jīng)濟(jì)適用房成為保障房的主要供給方式，這雖有利于解決一些低收入家庭的住房需求，但也引致了一系列負(fù)面效應(yīng)的發(fā)生，如財(cái)富分配的不公平，申購(gòu)過程中的弄虛作假和腐敗等等。

　　尤應(yīng)指出的是，經(jīng)濟(jì)適用房作為保障房的主體，使買房成為居民的基本選擇。對(duì)一個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)，住房市場(chǎng)總是由買房和租房構(gòu)成的。在發(fā)達(dá)國(guó)家，居民的租房比重大致在35%左右。但中國(guó)在2007年存量房中居民擁有私人所有權(quán)的住房(簡(jiǎn)稱“私房”)就已達(dá)85%以上。在此條件下，繼續(xù)鼓勵(lì)居民購(gòu)房，只能使私房比重進(jìn)一步上升。私房比重過高將使居民在地理位置上固化，嚴(yán)重制約勞動(dòng)力的流動(dòng)和各種資源的合理配置。

　　調(diào)整“福利性”供給公租房的思路，按照市場(chǎng)規(guī)則的要求建立公租房體系。公租房建設(shè)主要由財(cái)政資金投入貫徹著“福利性”建房和供房的思路。這一出發(fā)點(diǎn)是好的，但其結(jié)果可能違背初衷，甚至可能引發(fā)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)社會(huì)后果。如，福利性公租房很容易從一開始就給承租家庭打下“政府資助”的心理印記，給承租家庭以依賴政府部門的口實(shí)，這將為后期的管理留下隱患。又如，在缺乏土地出讓金的條件下，市鎮(zhèn)建設(shè)和相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)將因資金短缺而嚴(yán)重滯后于公租房建設(shè)，這將給社會(huì)生活秩序穩(wěn)定留下嚴(yán)重隱患。土地出讓金是各地方政府用于市鎮(zhèn)建設(shè)和各住宅小區(qū)配套建設(shè)的基本資金，如果建設(shè)公租房的用地是無(wú)償劃撥的，則地方政府失去從這些土地上獲得出讓金的收入。再如，租房者的需求在房型結(jié)構(gòu)、地理位置和租金價(jià)格等方面都是多層次的，但由政府部門牽頭建設(shè)的公租房很容易發(fā)生單一化現(xiàn)象，由此，可能導(dǎo)致“城東公租房緊張而城西公租房過剩”。

　　要避免上述各項(xiàng)負(fù)面效應(yīng)，一個(gè)可考慮的選擇是，運(yùn)用制度機(jī)制，界定政府和市場(chǎng)相關(guān)行為邊界，鼓勵(lì)企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)投資于公租房建設(shè)。主要內(nèi)容大致有六個(gè)方面：一是改變僅由財(cái)政資金(或僅由政府部門籌措資金)進(jìn)行公租房建設(shè)的狀況，放開對(duì)公租房建設(shè)的資金性質(zhì)限制，準(zhǔn)許企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)投資建設(shè)公租房。二是改變公租房的建設(shè)用地的無(wú)償劃撥狀況，實(shí)行限制用途(即只能用于建設(shè)公租房)的拍賣方式，同時(shí)，規(guī)定由此獲得的土地出讓金只能用于公租房的配套設(shè)施建設(shè)。三是規(guī)定建成的公租房在若干年(如15年)內(nèi)只能用于出租，在規(guī)定期滿后，這些住房的所有權(quán)歸投資建設(shè)方，他們可將這些住房出售也可繼續(xù)以出租方式經(jīng)營(yíng)。四是公租房的承租方在租期內(nèi)不能在本地購(gòu)買住宅，一旦購(gòu)買了住宅，應(yīng)在規(guī)定期限(如6個(gè)月)內(nèi)退出公租房。五是公租房的租金按照市場(chǎng)機(jī)制界定，隨行就市；經(jīng)濟(jì)特別困難的家庭可申請(qǐng)財(cái)政補(bǔ)貼，但財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)行1年一議，改變不計(jì)時(shí)間的一次性補(bǔ)貼方式。六是在公租房的租金現(xiàn)金流穩(wěn)定的條件下，準(zhǔn)許出租方進(jìn)行資產(chǎn)證券化。